争议WHO

　　如何更有效地协调疾病防控工作，与其说这是陈冯富珍个人的难题，不如说是WHO这样的联合国组织需要直面的全新的挑战。

　　撰稿·汪 伟(记者)

　　经过一个全球范围内的专家电话会议，6月6日，WHO(世界卫生组织)总干事陈冯富珍宣布将维持现在的甲型H1N1型流感的警告等级：五级。这表示一场流感已经在全球两个区域内发生人传染人的感染。从4月29日发布五级警告以来，WHO坚持将这个警告级别维持了一个多月，为此招来了越来越多的质疑。

　　甲型H1N1型流感的冲击已经渐趋平伏，这与五级警告对人们造成的心理压力不匹配，人们因此怀疑WHO反应过度——而在4月底，抱怨的内容恰恰相反，那时候人们怀疑WHO反应过于迟缓，以至于错失了防控这种新型流感的良机。

　　分级警告制度的合理性和总干事陈冯富珍——在抗击SARS和禽流感中有良好记录的前香港卫生署署长——的领导能力也受到了怀疑。媒体把她和她的前两任总干事——韩国人李钟郁和挪威人布伦特兰相比较，觉得她缺乏领袖的政治魅力。西方也没有忘记陈冯富珍的身份：一个中国人——而且是第一个执掌联合国机构的中国人。甲型H1N1型流感肆虐的初期，中国隔离了一些从疫区来的旅客，禁止从疫区进口猪肉，暂停了上海和墨西哥城之间的航空线路，这些措施引起非难的时候，一些海外媒体也没有忘记旁敲侧击地提醒陈冯富珍，不要偏袒自己的祖国。

　　但这些指责和暗示很难说是公平的。在今天的世界上，疾病的全球化程度越来越高，防治疾病的联合行动越来越具有政治色彩。如何更有效地协调疾病防控工作，与其说这是陈冯富珍个人的难题，不如说是WHO这样的联合国组织需要直面的全新的挑战。

　　为WHO辩护

　　5月底在日内瓦召开的世界卫生大会上，陈冯富珍为分级警告制度和WHO的决定作了辩护。

　　“大流行的一个决定性特征是全世界人口大都具有被传染的可能性。这不是说所有人都会受到感染，但所有人都面临着被感染的危险。”陈冯富珍在5月19日的开幕式上说，制造抗病毒药物和流感疫苗的能力，对于一个具有 68 亿人口的世界来说，远远不够。因此使各国保持警惕，提醒它们采取有针对性的措施是完全必要的。

　　她警告说，新型流感目前的温和也许只是“暴风雨前的平静”。

　　甲型H1N1型流感暴发两个半月以来，已经蔓延到100多个国家，造成1万多人感染，100多人因此死亡。几乎无法确认这种新型流感是什么时候开始流行的，WHO得到确凿的报告是在4月23日。消息分别来自墨西哥和美国，前者报告说，从3月18日到4月18日发现47例“重症肺炎”，其中12人死亡，美国的报告提到分离出一种新型的H1N1型病毒，正是这个消息导致WHO两天后发出了流感三级流行警告。

　　这个警告级别存在争议。向全世界发布这一警告之前，墨西哥和美国的疫情已经成为当地媒体的主要话题。陈冯富珍召集WHO紧急情况委员会的专家们进行电话会议，商议是否要发布更高的警报级别；但会议的结论是维持原状，观察事态的进一步发展。

　　香港大学的流感专家管轶事后对《新民周刊》说，WHO在4月25日的犹豫使它们错失了发布警告的最佳时机，而全球也失去了控制这种疾病的第一落点。警告发布之后两天，全球感染这种疾病的人数增加了很多，欧洲尤其是北美出现了大量感染者，很快有人批评WHO“反应迟钝”。

　　面对发展中的疫情，WHO如何做出正确的判断？除了取决于总干事和专家们的决断，也依赖他们能否得到及时全面的信息。WHO的官员自我解释说，一开始墨西哥没有及时向WHO提供关于这种新型疾病的资料，而墨西哥反过来指责WHO忽略了他们提供的报告。

　　纠缠行政程序的细节并没有多大意义。一方面，WHO这样的联合国机构和各国政府机构一样存在效率低下的毛病，另一方面，虽然成员国有向WHO通报疫情的义务，但这种义务履行的情况向来不佳。出于种种担心和顾虑——有时候是政治方面的，有时候是经济方面的，成员国政府并不总是及时地通报全面的信息，而WHO对此没有任何强有力的约束手段——尽管经历了SARS之后，这种情况已经有所改善。

　　4月27日，WHO将警告级别提高到四级，两天后再次提高了一个级别。除了发出了五级警告——这是分级警告制度创设以来发布过的最高级别，陈冯富珍不止一次表示，警告级别有可能在短期内提高到六级。但WHO和成员国之间关于警告级别的分歧很快就公开化了。5月初，WHO正在考虑要不要将警告级别调高到六级的时候，墨西哥自行调低了首都墨西哥城的流感警告级别(从最高级的红色调低为较高级的橙色)。5月底，日本的感染人数急剧增加，WHO再次考虑发布六级警告，但日本政府对此表示反对。

　　这些分歧的原因之一是提高警告级别在经济上的负面影响。鉴于SARS和禽流感的教训，各国对全球性传染病保持着高度的警惕——用陈冯富珍的话说，“世界从没有像现在这样保持警惕和戒备”——随着警告级别的提高，防疫措施上升到限制人员流动和商务活动等方面，不可避免地要打击那些疫情较严重的国家的经济。

　　当疾病防治的形势趋于平缓，部分成员国开始抱怨WHO过于神经紧张，影响了世界经济复苏。

　　一些国家要求WHO改革流感分级警告制度。这个制度是2003年为应对全球肆虐的H5N1型禽流感疫情而开发的，主要用于描述流感流行的地理范围。H5N1型禽流感的病死率超过50%，2005年前后给全世界——尤其是东南亚——造成了重大的损失，相比之下，甲型H1N1型流感是一种相对温和的疾病。后者流行的范围更广，但治疗有效，死亡率低。争议主要是因为分级警告制度不能区分不同流感的严重程度。

　　在疾病研究和疫情警告这个领域，WHO面临的是一个两难的局面。医学界对新疾病知之甚少，却不得不立刻决定警告的级别。

　　在世界卫生大会的开幕式上，陈冯富珍承认，“我们有线索，许多线索，但可靠的结论却很少。” 在闭幕演讲中，她又说，“宣布流感大流行的决定是一种责任，一种义务。”

　　她说自己将本着科学信息和专家意见做出决定，但是也不得不“考虑到这样一个事实，科学是在为民众服务的过程中显示它的用途和价值。为民众服务，就要得到民众的信任、理解和拥护”。

　　即便如此，WHO并不打算彻底改变分级警告制度。在接受《新民周刊》的采访时，WHO表示，将在此制度之外推出一些新工具，帮助各国依据某种疾病的严重程度来选择应对方案。

　　低调的成绩

　　台湾地区第一次以观察员的身份参加了5月的世界卫生大会，这是陈冯富珍出任总干事以来的一个重要成绩，尽管人们很少提到这一点。一直以来，扩大WHO在疫情通报和防治方面的覆盖面和WHO以主权国家为主体的会员资格规定方面存在矛盾，这给全球疾病防控留下了显而易见的漏洞。SARS就是一例。

　　1972年中华人民共和国政府作为中国的主权代表回归联合国，台湾丧失了大多数国际组织的会员资格，从那时候起，不管是国民党还是民进党执政，重返国际社会一直是台湾念兹在兹的突破目标。

　　代表台湾前往日内瓦出席世界卫生大会的台湾“卫生署长”叶金川遭到“卖台”抗议后潸然泪下，他举起世界卫生大会发给他的写有“中华台北”的标志牌对记者哽咽说，台湾人应该珍惜这个机会。

　　叶金川并不是无的放矢。在2009年之前，台湾已经12次提出要加入WHO，最终都遭到否决。

　　政治家遇到无法解决的纷争往往采取搁置的做法，但疾病——尤其是流行性疾病不会理会政治上的分歧，因此逼着人们必须在政治上进行合作，以减低或减轻疾病造成的损失。加入WHO成了台湾“外交突破”的首要目标，也是全球疾病防控网络发展的必要一环。

　　在陈水扁执政时期，这个话题有多重价值。一旦能够参加WHO，台湾的国际地位得到抬升，其政治身份可以进行多种解释，而一天不能加入WHO，也可以作为“中共打压台湾生存空间”来进行政治宣传。问题是，一旦与台湾独立的诉求相捆绑，实际上阻塞了台湾和WHO之间有更加灵活的合作方式。这不仅使得大陆政府对这个议题采取更加坚定的反对立场，也把WHO置于十分尴尬的位置。

　　马英九上台之后，中国政府在这一问题上释放出了更多善意。2008年12月31日，胡锦涛主席在《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上，提出六条对台新主张，其中包括对台湾参与国际组织活动 “可通过务实协商作出合情合理安排”。1月13日，台湾收到WHO来函，同意台湾加入国际卫生条例，台湾被纳入全球疫情通报和防治体系。4月，陈冯富珍发出邀请信，邀请台湾作为观察员参加5月18日在日内瓦开幕的世界卫生大会。

　　作为一个中国人，陈冯富珍2006年竞选总干事这一职位时，得到了中国的支持；她的身份对斡旋台湾与WHO的合作问题，显然也不无助益——尽管这可能不是最重要的因素。她出任总干事后，曾提名中国卫生部国际合作司司长刘培龙担任总干事顾问，后者在SARS期间担任卫生部港澳台办公室主任，主持对台防疫情报交流工作。外界普遍认为，对刘培龙的任命是协调台湾和WHO之间合作的重要伏笔。刘培龙一年后退休回国，接替他出任这一职位的傅聪是资深的外交人员。这个安排更加凸显中国政府的用心。因为在傅聪之前，所有曾在WHO出任高级职务的中国人，都是出身医务系统的专业技术人员。

　　除了一些官方场合，陈冯富珍很少谈论台湾参加世卫大会的过程，更不会谈到她自己在这个问题上所起的作用。但人们并没有因此忽略她的努力。英国《金融时报》评价说，陈冯富珍的“低调作风”是台湾得以与会的原因之一。

　　面对更不确定的世界

　　在未来的世界中，WHO应该怎样更好地工作，这个问题并没有现成的答案。人们提出了很多问题：WHO的防治网络如何覆盖更多的区域？如何更快、更准确地获得和发布疫情信息？如何使国家和地区政府跨越政治障碍，进行公共卫生方面的合作？有限的资源如何在突发公共卫生事件和慢性病防治之间进行分配？如何协调富国和穷国的权利与义务？如何筹集更多的资金？如何保证WHO在协调国际事务时的权威？……每一个问题都关系到成千上万的人的健康，但世界正变得前所未有的不确定。

　　和全球流行的疾病一样，WHO的诞生也是全球化的一部分。

　　6个半世纪之前，蒙古骑兵带来的全球化有自己的地理标志物，那就是从北方的草原地带打通的欧亚通道。这条成吉思汗和他的子孙们东西征伐的道路取代了2世纪以来的丝绸之路，成为中西交通的主要通道。整个14世纪，人口、物资和宗教教义在这条路上自由流通了一百年。但随之而来的是一场瘟疫。欧洲、中国、中东和近东无一幸免。全世界共有7000万人死于那场鼠疫。瘟疫过后，大陆通道荒无人烟，北方、内陆和草原的时代从此衰落了。

　　为了从瘟疫中生存下来，并且保持繁荣，引起了制度和文化之间的竞争。首先胜出的是意大利的商港威尼斯。鼠疫的大流行在那里促成了防疫制度产生。城市当局规定，自东方归来的船只必须先在海上停留40天，确定乘船者无人感染瘟疫，才可让船只入港登陆。从那时候开始，多处地中海沿岸港口陆续沿用了这套制度——也给世界文明继续向前提供了动力。

　　意大利文中的“四十”(quaranta)一词，后来成了英文“隔离检疫”一词(quarantine)的词源。如果了解这段历史，在防治甲型H1N1型流感的过程中，中国和墨西哥之间的外交争端也许是可以避免的，而WHO和陈冯富珍本人，也许能得到更多的理解。

　　在大航海时代过去5个世纪之后，越来越少有国家能够从传染病的侵袭中全身而退；20世纪以来种种发明：从飞机到计算机、从世界大战到互联网，尤其加剧了这种趋势。但人们真的已经做好了准备吗？WHO的出现是为了减少全球化时代的不确定性，但它的效率从来都受到怀疑。

　　在社会心理的层面上，中国和世界上大多数国家中对甲型H1N1型流感的恐惧已经过去了。这个空前平坦又民族国家林立的世界上，WHO将继续面对层出不穷的新问题。陈冯富珍也不得不继续领导和改革这个捉襟见肘的国际组织，继续面对无视国界的疾病。■