文/新浪专栏 观察家 李蒙
党的十八届四中全会制定了全面推进依法治国的《决定》，媒体进行了各种解读，有的来自官方，有的是媒体请的学者在解读。这些解读我读了不少，感觉不解渴。官方解读跳不出《决定》和习近平《说明》的范围，只是重复《决定》或者把话说得更细一点，而不少学者的解读往往是单纯从法律角度去谈，谈一枝一叶的问题，好比盲人摸象，摸到个耳朵就解释耳朵，摸到个屁股就解释屁股，恰恰没有从整体上去解读，隔靴搔痒，没有解读出实质。
十八大前后，一大批法学背景的学者进入了中央政法领导层，使得四中全会依法治国的《决定》充满了法言法语，集纳了全国法律学者的集体智慧，把能写上去的几乎写尽了。但这份《决定》是法律文件吗？不，它不是法律文件，而是政治文件。它不是全国人大及其常委会制定的，而是中共中央全会作出的。所以，仅仅从法律角度去解读，那是盲人摸象，必须从政治角度去解读，才能入木三分。
一、国际共运史上史无前例彪炳千秋的大事
中共中央召开一次全会，专门探讨法治问题，作出一个依法治国的政治文件，这不仅仅是1978年改革开放后的第一次，也是1949年建立新中国之后的第一次，还是1921年建党之后的第一次，还是1848年《共产党宣言》发表后国际共产主义运动史上的第一次，史无前例，彪炳千秋。这个依法治国的《决定》，标志着中国共产党作出了庄严的历史选择，要走一条前无古人的道路。这条路不仅是中国共产党的革命前辈从未走过的，也是整个国际共运史上没有任何一个国家的共产党曾经走过的。只有从这个历史高度来认识它，我们才能感受到这个《决定》的珍贵，才能明白它的历史价值和现实意义。
共产党是革命党，它诞生就是为了推翻旧的社会制度，推翻旧的政权，自然也要推翻旧的法律和法统。而建立了新政权的共产党，因为它的革命属性，往往没有充分认识到共产党在掌握了政权之后，已经成为了执政党，需要制定自己的法律和法统，往往会忽视法治。
毛泽东在1949年建立新中国后，一度也很重视法治，当时的许多举措，甚至超过了现在这份《决定》的力度。如在1950年，最高人民法院就在东北、华北、华南等几个大区建立了分院，相当于今天《决定》中的“巡回法院”。悠悠60多年后，我们不过是要做一件60年前就已经做过的事。再如，当时的立法权已经普及到了县，而《决定》中还只是到“设区的市”。毛泽东很重视宪法的制定，亲自领导起草，每个条文都字斟句酌，还广泛征求了全党全国的意见。还在1954年颁布宪法、成立全国人民代表大会时，进行了全国第一次普选，在全国范围内开展了基层人民代表大会代表的选举。凡此种种，都可圈可点。
但1956年后，国际上爆发了波匈事件，国内发生了“反右”运动，使得毛泽东对法治的看法发生了根本改变，逐渐走上了否定法治、推崇人治之路，当时已经可以出台的刑法、民法等多部法律都不让出台了。再之后，董必武的法治思想受到不点名的全面批判，新中国的法治进程猝然中止。随着大跃进、大炼钢铁、四清运动直到“文化大革命”的一拨又一波的政治运动的发生发展，中国在人治的道路上越走越远，“文革”时期达到人治的顶峰。正如《决定》所言，我国社会主义法治建设上不仅有成功经验，更有“深刻教训”。
到了1978年改革开放之后，经济建设成为党和国家的中心工作，再到1992年党的“十四大”，中国确立了社会主义市场经济体制。《决定》中说，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。但市场经济在1992年党的“十四大”就确立了，而依法治国的《决定》到了2014年党的十八届四中全会才作出，为什么晚了22年呢？
因为经济相对应的不是法治，而是政治。本来经济体制改革与政治体制改革应该同步进行，但因为1989年的政治风波，使得1992年确立市场经济的时候，政治体制改革没有同步进行，而是滞后了22年。也就是说，十八届四中全会的《决定》其实启动了中国在1989年后趋于停滞的政治体制改革，只是官方没有明确提出“政治体制改革”的说法，是一次“悄然”启动。
二、悄然启动了新一轮政治体制改革
为什么说依法治国《决定》悄然启动了新一轮政治体制改革呢？我们先看看一些很有意思的提法。10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议召开。习近平强调，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。
为什么说是“姊妹篇”？姐姐是什么？妹妹是什么？
而《人民日报》的评论员文章《用法治为全面深化改革护航》更有意思，最后一段说：“舟楫相配，得水而行。全面深化改革与全面推进依法治国，如车之两轮、鸟之两翼，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前，共同放飞实现中华民族伟大复兴的中国梦。”
将三中全会的《决定》和四中全会的《决定》，形容为“舟楫相配，得水而行”，说成是“车之两轮、鸟之两翼”，能说得过去吗？
一个是全面深化改革的《决定》，一个只是法治方面的改革《决定》，这不应该是整体和局部的关系吗？怎么会是姐姐妹妹、车之两轮、鸟之两翼呢？
答案就是，四中全会《决定》不仅仅说的是法治的事，而是说的政治体制改革。三中全会《决定》讲的是“经济体制改革”，四中全会决定讲的是“政治体制改革”，这才是姐姐妹妹、老大老二的关系，才能“舟楫相配”，才如“鸟之两翼，车之两轮”。
所以说，要想深刻领会四中全会的《决定》，一定要和三中全会的《决定》连起来看，还要和党章、宪法连起来看。当然，习近平为两个决定作的两个《说明》，是下围棋的两个“眼”，更是非看不可。我就是把这六个文本放在一起揣摩，才得到一点心得的。
其实在四中全会《决定》和习近平的《说明》里，字里行间已经说明了这个意思。只是官方不想说出“政治体制改革”这个提法，可能是担心引起不好的政治影响。那就让民间把它说出来吧。
十八大之后，中央一直在强调国家治理体系和治理能力的现代化，其实就是在“四个现代化”之后，又加了个“政治现代化”。这个“政治现代化”的抓手是什么呢？就是法治。所以三中全会谈完经济体制改革，四中全会就要谈依法治国。
四中全会《决定》指出，“必须更好发挥法治的引领和规范作用”，“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。而《说明》指出，“改革进入攻坚期和深水区”，“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”，《决定》是“对社会主义法治国家建设作出顶层设计”。
这些表述，都告诉我们，这就是要启动一场深刻的政治体制改革，法治只不过是政治体制改革的灵魂和抓手。
理解了这一点，我们也就可以理解，为什么《决定》将“坚持党的领导”提到了前所未有的高度。《说明》中说，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。这两个“最”，在党的文件中还是第一次出现。“在走什么样的法治道路的问题上，必须向全社会释放正确而明确的信号”。
如果仅仅是法治方面的改革，需要把“坚持党的领导”如此强调吗？正因为是要全面启动政治体制改革，而在政治体制改革中党内最担心的就是削弱甚至动摇了“党的领导”，所以《决定》才把“坚持党的领导”强调到了史无前例的高度，用了两个“最”。所要释放的“政治信号”，就是新一轮的政治体制改革绝不会削弱动摇党的领导。
三、党的领导与依法治国的关系
党的领导与依法治国是什么关系？这是四中全会《决定》必须回答的问题。在《决定》中，强调“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来”。而在《说明》中，更是在“三、关于需要说明的几个问题”中，列为第一个问题阐述“党的领导和依法治国的关系”。
对于这个问题，我是这样理解的。正如《决定》所说，“我国宪法确立了中国共产党的领导地位。”虽然1982年《宪法》正文中没有“中国共产党是中国的唯一执政党”或“必须坚持中国共产党的领导”这样的表述，但是正文第一条其实就必然推导出这样的结论：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”
既然宪法规定中国的根本制度是社会主义制度，中国的政体是人民民主专政，而能领导中国人民捍卫社会主义制度和人民民主专政的，只有中国共产党。所以说，宪法其实已经明确了中国共产党是中国的唯一合法的执政党，凡是中国公民，只要遵守宪法，就必须承认和拥护中国共产党的领导，否则就是违宪。
党内有不少人，内心里是崇拜人治不相信法治的，所以老把宪法当后娘养的，老觉得宪法是从外国嫁过来的，而不明白宪法是从法律上保障了党的执政地位，是党领导人民一起制定的，依宪治国、依宪执政，是与党的领导相辅相成、唇齿相依的。
从人治到法治，是改进、完善党的领导，而不是削弱、动摇党的领导。法治，就是要求党和人民都把宪法法律当回事。要求人民把宪法法律当回事，党首先要自己把宪法法律当回事，正如《决定》中所说，“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。
依法治国，就是要依法治官、依法治权，这从四中全会的《决定》中看得非常清楚，绝不是某些反对党的领导的人说的那样，是要“依法治民”。一些人反对党的领导，其实是在违宪，因为1982年《宪法》已经确立了党的领导，而他们用宪法作为工具来反对党的领导，在逻辑上自相矛盾、非常荒谬。他们并不遵守宪法，在内心里并不信仰法治，而只是把宪法法律当作反对党的领导的工具。
党内不少人把宪法与党的领导对立起来，其实质是崇拜人治；党外一些人把宪法与党的领导对立起来，其实质是与党争夺执政地位，是在违宪。这些反对党的领导的人，他们口中的宪法绝不是1982年《宪法》，而是一部他们自己编的甚或还没有编出来的子虚乌有的宪法，谁也不知道是个什么东西。这两种人都不把宪法当回事，都是阻碍中国走向法治的力量。正如邓小平所说，中国要警惕右，更要防止“左”。这句话在全面推进依法治国的时候同样适用，是颠扑不破的真理。
四中全会《决定》公布后，我们可以看到网络上有一些人在冷嘲热讽，有一些人表示悲观失望，其心理无非有二。其一，依法治国是个好事，但好事也不能让你中共干，必须我来干才行。其二，认为党的领导和依法治国是天然对立和矛盾的，认为党的领导必然是人治，只能是人治，如果坚持党的领导就没法搞法治，不可能依法治国。这些人看不惯的就是四中全会《决定》强调“坚持党的领导”，想要否定的就是党的领导，而恰恰是在这个问题上，党是绝不可能退让一步的。
第一种心理不必去理会，第二种心理则必须批驳一下。党的领导是不是只能采取人治的方式，是不是与法治天然矛盾？当然不是。如果是那样，党为什么还要召开一次中央全会来专门研究法治呢？岂不是自相矛盾、作茧自缚吗？
谈党的领导与依法治国的关系，其实就是要回答党的领导能否从人治走向法治，如果党的领导能够实现法治化，当然就与依法治国没有什么矛盾。
中国自古以来一直是人治，但也创造了辉煌灿烂的中华文明，人治并非没有一点可取之处，只是人类进入工业革命以后，古老的中国也必须全面现代化，否则就依然停留在古代，而政治现代化的标志就是法治。从人治走向法治，是政治现代化的必由之路，中国共产党要想长期执政，把中国建设成为现代国家，就必须走这条非走不可的路。
中国共产党是个革命党，但革命党并非是完全人治的党。孙中山领导的国民党也是革命党，有法治思想，中国共产党从它诞生之初，也有法治的基因。最早的红色法庭是在1927年的湖北红安七里坪，在江西苏区时期已经有最高法院，党中央到了延安后更是有边区法院，审理过黄克功、刘巧儿这样非常著名的案件，还创立了“马锡五审判方式”。
但必须承认，在革命年代和毛泽东时代，人治一直是压倒法治的。毛泽东在建国之初搞过一段时期的法治，但到了50年代后期，法治戛然而止，人治愈演愈烈，直到“文革”时期人治达到了顶峰。进入邓小平时代，法治又有了空间和土壤，但人治也依然有舞台，而且是主角。在这个时代，法律有时很管用，有时不太管用，有时太不管用，应该说，是一个人治和法治并存的时代。而随着四中全会《决定》的公布，党其实已经吹响了结束人治全面走向法治的号角，这不是玩虚的玩假的，而是玩真的。
标准的人治权力结构，是金字塔结构，最高权力至高无上，无法制衡，就像今天的朝鲜，最高权力只能父子相传。除了朝鲜，其他的社会主义国家，其实都不是标准的人治权力结构，即便斯大林本人是人治，但他死后没有传位给子孙。而在中国，党的最高领导人中只有毛泽东一人是在最高领导岗位上去世的，其他党的最高领导人或被免职、撤职，或者落选，或是退休，其权力并非至高无上不受控制。毛泽东能有至高无上的权力，靠的是无与伦比的历史功绩和崇高威望，在党史上是绝无仅有、空前绝后的。而在今天，党内领导干部职务终身制早已打破，党的领导人的退休制度已经完备，最高权力已经可以有效制衡且能新老交替。
从党章上看，党的最高权力机关是党的全国代表大会，在全国代表大会闭会期间，是中央委员会。在中央委员会休会期间，是中央政治局和常委会。党一直强调集体领导，最高权力并不属于个人。
当然，党的权力分配和运行恐怕永远不会完美无缺，永远都有改进和完善的空间。也只有不断改进和完善党的领导，才是真正地坚持党的领导，党的领导也会在不断地改进和完善中逐步解决权力过分集中、尤其是过分集中于党内一把手的问题。党内足以逐步形成权力制衡的局面，保证党的领导既能够坚强有力，又不允许个人过分揽权，才不会倒退回人治的格局，才是党领导依法治国的可靠保证。
如果党内能够权力制衡，党的领导就不是人治，就不会与法治相矛盾相抵牾，就完全可以全面走向法治。
四、党政分开及党与人大的关系
这次四中全会的亮点，大家已经找了许多，确实亮点不少，但在我看来，最大的亮点还是指出了党的领导与依法治国之间的关系，回答了党如何结束人治走向法治的问题。《决定》指出，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”，这几句话才是《决定》的灵魂。
回到刚才政治体制改革的话题，在上世纪80年代的政治体制改革中，改革的对象是党政不分、政企不分。应该说，政企不分的问题已经解决了，但党政不分的问题，始终解决不了。现在党委天天开会研究的，往往不是党内事务，而是政府工作，党的意志直接就变成政府意志，而很少经过法定程序，没有上升为国家意志。党组织推荐的人选，不通过法定程序，直接就变成了政府工作人员，甚至有些党的机构和政府机构“两块牌子一套人马”，严重党政不分。党对社会的领导也是直接作指挥下命令，而没有经过法定程序。文革时的“党的一元化领导”，其表现形式就是“革命委员会”，直接把党和政府合二为一了。而改革开放后虽然一分为二，但并没有真正分开，省长、市长年年向人大作《政府工作报告》，真正说了算的却是省委书记、市委书记。这样一来，党就被孤立了，党的意志与人民的意志没有交集，党的领导就容易脱离群众，党内一把手就容易大权独揽一意孤行，就缺乏民主监督。
如果想真正做到党政分开，那就要依法治国，要让党的主张经过法定程序变成国家意志，变成宪法法律，变成党和人民的共同意志。党和人民的共同意志，政府当然要遵照执行，而仅仅是党的意志，没有变成党和人民的共同意志，政府就一定要听吗？如果党的意志和人民的意志不完全一致，政府只听党的意志，如何对人民负责呢？党政不分，政治体制改革就没有完成，党的领导也就没有得到改进和完善。
《决定》的第二大亮点，就是指出，“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。这三个“共同意志”，将党的领导、人民主体地位和依法治国三者之间的关系紧紧联系在一起，依法治国就是要将党的意志和人民的意志经过法定程序变成“共同意志”，只有这样，党才是人民的党，才能紧紧依靠人民，始终代表人民。
人民不是一个抽象的名词，它必须落到实处。而这个实处，就是人民代表大会制度。只有人民代表大会才能立法，才能监督行政、执法和司法，才能将党的意志和人民的意志合二为一，转化为共同意志。不能说，党的意志天然就代表人民的意志，党的意志永远与人民的意志完全一致，党的各级领导人就能代表党和人民，那是说不通的。
《决定》中有这样一段，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”
这段话谈的只是立法，但也可以看作是对党与人大的关系的完整阐述。党政分开之后，党的屁股就要坐到人大这边来。党不直接对政府发号施令，就要让党的意志通过在人大立法变成党和人民的共同意志，变成法律法规，让政府遵照执行。政府的事，让政府自己说了算，但党领导人大通过法律法规来规制和监督政府的行为，应该逐步转变为这样的一种政治模式。
五、依法治国与依规治党
如果党委不是天天开会研究政府工作，鸠占鹊巢，那党委主要应该管什么呢？其实也是一句老生常谈，“党要管党”，党委就应该主要管党务，而不是管政府事务。
党委主要的工作就是三件事，一是组织人事，党要向政府、人大、政协、社会团体和组织输送干部，要把干部培养好、管理好。现在很多党组织不抓组织建设，不抓干部培养，党员干部基本处于放任自流的状态。党的建设，说起来重要，干起来次要，忙起来不要。纪委平时不给干部敲敲警钟，从来不搞警示教育，等到纪委来找干部谈话，基本就是要带走了。“不教而诛”，这对党的领导有利吗？这样的领导能是坚强有力的吗？
二是反腐倡廉，这本来应该是党委的活儿，纪委只是协助党委反腐，但现在变成了主要是纪委的活儿。小三干了老婆的活儿，干爹干了老公的活儿，协警干了警察的活儿，纪委干了党委的活儿。反腐倡廉应该是党委的中心工作，而不应该把中心工作交给纪委，自己去干政府的工作，不务正业都多少年了。
三是制定宏观政策，同时领导人大监督政府。党只需要对政府工作的大政方针进行宏观指引，不应插手政府具体事务，政府干坏了让老百姓去打市长的屁股，市委书记不要事事越俎代庖，最后老百姓不知道该打谁的屁股。市委书记兼着人大主任，应该监督市长干活，他干得不好就领着全市的人大代表一起打他的屁股，而不是领着他一起干，操了太多不该操的心，揽了太多不该揽的权。
在四中全会《决定》中，其实有许多提法在这方面也是亮点。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”这句话就是党政分开的总思路。
党领导政府工作主要应该依据宪法法律，主要是事中、事后的法律监管，而不是事前天天党委开会研究，研究好了政府只是去执行，政府成了党委的执行机构。政府是人大的执行机构，党委的意志应该通过人大成为党委和老百姓的共同意志，然后让政府去执行，而不是让政府直接执行党委的意志，那是以党代政、党政不分。
而各级党委的主要工作，就是依据党内法规管党治党，把党管好了，才是真正坚强有力的党的领导。同样，政府也只应该做好自己的工作，应该把社会的事交给社会，市场的事交给市场，对企业应该主要进行事中事后的法律监管，而不是事先的行政审批。这在《决定》中也有很多表述，是另一篇文章的事，这里就不展开谈了。
四中全会《决定》第七大部分，专门谈“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，这一部分，这是极为重要的内容。它谈的不仅仅是法治的事，而是党今后的领导方式、工作方式。
它提到了宪法法律是党和人民的共同意志，强调宪法是党领导人民制定的，不是外国嫁过来的，不是后娘养的，党内不少同志不要再一提宪法就觉得是在否定党的领导，宪法法律要否定的是人治，而绝不是党的领导。
它指出要“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”，今后各级党委应该多请几个法律顾问，让法律顾问列席党委会议，做什么事情制定什么政策都征询一下法律顾问的意见，看是否合法，在法律上有哪些风险需要防范。
它指出，“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”，“党规党纪严于国法”。现在法学界研究国家法律的多，研究党规党纪的少，这方面的研究人才很稀缺。法学界应该好好研究党规党纪，尤其是研究一下党规党纪如何与国家宪法法律配套。“双规”应该完全符合宪法法律的规定，否则党就不是在宪法法律的范围内活动。
毛泽东时代追求的是民族独立，邓小平时代追求的是国家富强，习近平时代追求的就应该是公平正义。依法治国，走出了政治体制改革的第一步，是个很好的开端。但开端之后，还会有很长的征程。
法治是市场经济的必然要求，只要继续坚持市场经济，就必须从人治走向法治。从人治走向法治，是一条非走不可的路。走通了，可以实现国家的政治现代化，保证党的长期执政。走不通，将是国家动荡、社会混乱的局面，党也有丧失执政地位的危险。这是一场输不起的战争，这是更加艰巨的考验。
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