根深蒂固的粮食自给自足思维，导致严格的耕地保护政策，土地资源低效利用
文/新浪专栏 观察家 菁城子
崔各庄位于北京朝阳东北部，虽说五环之外，地铁15号线就在此庄停站，交通很是便利。紧邻的望京以外国人聚居闻名，近几年成为科技公司扎堆的创业圣地。从名字和行政区划看崔各庄都属农村，从经济发展看它和城区无异——至少未来几年内如此。若不是前几天做耕地保护的资料搜集，我很难相信下面的新闻出自这里。
2014年8月朝阳区政府网站发出一条新闻，崔各庄乡拆除了几处市场、房屋以及其他非法建筑，拆除面积超过1万平米。拆除缘由很清楚，旨在“全方位恢复耕地和基本农田原貌，进而全面提升地区城市管理水平，改善地区发展环境。”当年2月国土资源部下发“最严格保护耕地”通知，崔各庄响应要求，为此他们还堪定耕地和基本农田，建立信息库，对每个村、每块地具体使用情况追踪。
相同事情发生在昌平区流村镇，这里位于六环之外。2014年昌平法院审理了一桩案件，流村镇一个村庄的村支书和村主任，他们将村内耕地违规承包转让，用于开发建设小产权房，犯了非法占用农地罪，被判刑入狱。两名村官十分委屈，因为他们转手土地之目的乃是发展村集体经济。当地村民提交联名信，表示两人政绩卓著，为村里发展做了很大贡献。
我在网上找到当地违规建设，那里已建成小产权房、乡村生态酒店、老年服务中心、商业街，还有俄罗斯风情园，可谓红红火火。然而他们确实擅自改变耕地用途，触犯法律。“最严格保护耕地”的通知说得很清楚：“基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。”
由于城市扩张，北京周边土地变得价值巨大。农民希望分享发展红利，他们将耕地改造成建设用地，建设小产权房，盖酒店高楼，开发成商业街，甚至基本不改变土地用途，只是建设成生态庄园。耕地保护论者死守教条，要求保持土地的耕种用途，即便荒弃也无动于衷。在他们计算的尺度里，耕地的唯一价值就是产粮，天经地义，雷打不动。
保护耕地的巨大代价被忽视了。农民无法将最重要资源投入市场，享受发展成果，城市人则承担着高昂的房价。在北京经常能看到这种情形，一片巨大空旷的土地上，矗立着几座孤零零的高层住宅楼，从外面看每一层都像鸽子笼。房价高得惊人，它的周边却是一片农田菜地，每年产出少得可怜。很多耕地已经撂荒，农民收入也不高。他们为什么无法分享高房价收益呢？
这里面就有耕地保护的原因。全国一盘棋保护耕地，每年新增建设用地数量由国土部门确定，按配额分配至各省区。各省再如法炮制分至地级市，之后再分配到各县。分粥式配额必然带来旱涝不均，北京这样的地方，每年建设用地的配额完全不够用。
为了控制超大城市发展，2013年国土部官员说，原则上不再安排500万人口以上城市新增建设用地，大城市周边划定永久基本农田。国土部的说法很明确，就是要“扭转城市周边高产良田被钢筋水泥加剧圈占的局面”。国土部为中国人吃饭问题操碎了心。这就不难理解朝阳崔各庄和昌平流村镇的那一幕。
被牺牲的除了农民和买房者利益，还有城市发展的无限可能。望京这样的高科技园区，面积可以扩展，周边土地还有开发潜力。新兴住宅和商业街区理当拔地而起，接纳更多年轻人。早年的中关村原本是夹杂坟茔的荒凉农田，现在它已成为中国的硅谷。北京有很多繁华地区，我们已难想象当初它的面貌了。在北京保护耕地，我们错失了很多难以想象的繁荣。
当然，北京的发展无法完全限制住。它还在生长，只是速度大大减缓。这个国际大都市，居然还要承担生产粮食的重任。土地用途变更有一项补充制度是占补平衡，即占用一块耕地，需要另行开垦或改良出一片耕地，以实现耕地总量“动态平衡”。这种做法早些年很普遍，现在已很少施行。其成本高昂，不过总比死守基本农田好得多。即便如此，还是生出许多是非。
有一次，北京某机关在海淀占一块地，在延庆一座小山沟补了差不多一块地。农业专家对此非常生气。他们说，延庆种地一熟，海淀种地两熟，这符合“产能平衡”原则吗？在他们眼中，海淀土地最好用来种粮，而非盖房。
2005年北京发展汽车工业，几个汽车厂建在顺义。国土部官员质疑说，顺义号称北京粮仓，为什么在那里盖工厂？表面看振振有词，实际却大谬。企业家选择在顺义建厂，支付价格本身就包含土地价值。耕地保护论者眼中，只要有空闲土地，最好用来种粮。工厂最好开设在荒无人烟，没法耕种粮食的山区——对耕地种粮已达到压倒一切的病态需求。
很多人说北京土地有限，寸土寸金。对城市中心而言可能是真，放眼整个北京却非如此。北京市面积约2400万亩，扣除山地湖泊和城市面积，约有300多万亩耕地，超过全市面积13%。算上园林、果林和草地这些可耕面积，大概有500多万亩。北京算是非常农村化的国际大都市。只要放开几个百分点，巨大储备就能放出大量土地供应。允许土地自由转换用途，北京房价将大幅下落。即便是很微小的放松，允许小产权房转正，都会带来巨大的财富效应。
这些信息无需纸笔上讨论，只要开车在北京城区周边转一转，就会发现巨大的土地潜力——很多农民都在盼拆迁。北京土地不足，这是一个被广为流传的谬误。错误的根子之一，就是严厉的耕地保护制度。
可以说，中国的大城市皆受其害。2013年中国新闻周刊发了一篇关于粮食和耕地危机的文章。借农业专家之口，周刊警告上海的粮食自给只有10%，浙江只能自给1/3，北京、天津、广东、福建等省份均不能自足。真是让人哑然失笑。还有媒体煞有介事计算，上海人均耕地面积全国倒数第一。查看上海的保护耕地新闻，北京似的闹剧比比皆是。连大都市都希望粮食自给自足的思想，这是何等土鳖。
不幸的是，全国耕地保护制度都是遵循这样的逻辑。根深蒂固的粮食自给自足思维，导致严格的耕地保护政策，土地资源低效利用。大城市固然是最大受害者，其他地区亦不能免。
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