《瞭望》文章：县权公开的“睢宁样本”

　　睢宁的做法就是公开加监督。实实在在的公开加上行之有效的监督，就是民主

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　郭奔胜陈泽伟季明

　　两年前，江苏省睢宁县头上顶着几顶帽子：省信访重点管理县、省重点帮扶县、省达小康特别困难县。睢宁的工业总量、城镇居民年可支配收入、农民年人均纯收入、财政一般预算收入、人均国内生产总值等主要指标均排到了江苏末位，人口大县、农业弱县、工业小县、财政穷县，便是睢宁的标签。

　　而两年后的今日，睢宁全县信访量大幅下降，今年1～8月份，进京、赴省信访量同比下降57%、52%，睢宁由信访管理重点县变成了信访管理先进县；今年1～8月份，在徐州市统计局列统的17项主要经济指标中，睢宁有10项指标增幅位居全市第一。

　　转变的核心动力，来自于睢宁县2008年4月以来实行的以县委权力公开透明运行为核心的一系列探索创新。权力公开透明运行催化出的经济变革，已经在睢宁生动展现。

　　从“自我削权”和严管干部起步

　　两年前的睢宁，与经济落后相伴生的，是睢宁浮躁的官风和强悍的民风。一方面，睢宁的干部作风漂浮，不团结、好内讧；另一方面，群众不满意，矛盾重，上访多，“人民来信之乡”一度成为睢宁的代名词。

　　“当时的情况是群众埋怨干部，对干部充满怨气，县委县政府常常被上访群众围堵”。2007年1月发生的一起上访事件至今让睢宁县委书记王天琦记忆犹新。“睢宁县委县政府大院三面环河、一面是大门。当时单位没有食堂，一旦被上访群众堵住大门，全体工作人员就无饭可吃。那次堵了11个小时，到了晚上，所有人饿得嗷嗷叫，打电话要了一批盒饭，上访群众不让送进门。当时想了个办法，将盒饭系上绳子，从大楼后面结冰的河面上偷偷地拉过来。”

　　王天琦回忆道：“那段时间，我内心很煎熬。这一事件浓缩了当时社会生活、政治生活的弊端，一些积弊太深、太久，已经到了非解决不可的地步。”

　　2008年4月，王天琦就任睢宁县委书记，一场以自我限权与严管干部为起点的变革，也随之拉开序幕。

　　“我做的第一件事就是‘自我限权’，从制度入手，防止个人或少数人说了算。”王天琦说：“城乡规划、土地利用是一项非常重要、备受关注的权力。在以往的制度设计中，往往是为数不多的几个官员就代表着一个地方的公众利益，决定了一个地方的发展命脉，群众意愿和利害关系人的意见往往被忽略。我们就从这里开刀。”

　　2008年5月，睢宁县出台《对重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离的意见》，建立了议决权和否决权分离制衡的制度。重大事项由相关职能部门提出方案，政府常务会议决。经政府常务会议决通过后，交由县委常委会审议，县委常委会行使否决权，如果审议不通过，打回相关职能部门重新制定方案，县委常委会只保留否决权，而不参与方案的修订。这样，政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。

　　王天琦说：“自我限权，绝不是一个人的主观决定，而是先把制度建立起来，用制度约束自己的权力。否则，只会人走政息，不能持续，变成‘一招鲜’。”

　　睢宁县随之出台的一项措施，是推行行政审批中心“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费，使行政审批部门的自由裁量权得到了有效限制。行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。“这么做的目的是规范领导干部自由裁量权，建立了权力边界，让包括县委书记在内的所有干部做好事的能力得到增强、谋私利的空间大大缩小。”王天琦表示。

　　对土地使用制度的改革，使县委的权力得到了限制；行政审批改革的推进，使部门的行政审批权力得到了规范。所有这些，相当于初步架构了科学、有效的权力公开透明运行机制。然而，这种县委权力公开透明运行机制要达到应有的目的，还需要“人”来落实。

　　对于干部的管理，睢宁县以“禁酒”这个小切口入手。

　　2008年春节后上班的第一天，睢宁禁酒令生效，全县实行工作日中午禁酒，绝无例外。当时的睢宁，许多人对“绝无例外”这四个字体会得还不深，结果不到一年时间，18名干部因违反禁酒令被处理。这里有一般干部，也有局长、镇长，其中那位镇长是到邻县请客商吃饭时，自己喝了一瓶啤酒。

　　绝无例外的禁酒令，管住了睢宁干部的嘴，对那些“手”不老实的干部，睢宁更是如此。2008年5月份，睢宁在全县“勤政肃贪”，不久，就连续查办了8个科级干部，其中有交通局局长和供电局副局长。2008年以来，全县纪检监察机关共立案326件，其中科级干部17件。

　　睢宁的不少干部觉得规矩上身了，压力大了，不如过去舒服了。王天琦说：“这是一个好现象，‘干部不好过，群众才好过’。”自2008年以来，县委县政府以往经常被围堵的大门一直畅通无阻。

　　公开透明的民主探索

　　自2009年3月被中央纪委、中组部确定为县委权力公开透明运行试点县以后，睢宁县的探索更进一步。王天琦说：“简单说，我们的做法就是公开加监督。实实在在的公开加上行之有效的监督，就是民主。”王天琦说。

　　由此而来的问题便是，公开什么？

　　王天琦说：“公开并不是一个新名词，之所以在一些地方效果不好，老百姓对于公开的兴趣越来越淡，关键在于公开的形式过于简单，公开的内容空洞无物，和老百姓关系不大，甚至风马牛不相及，老百姓自然不感兴趣。”针对这一“短板”，睢宁县的公开，集中在了决策、执行、用人等几个关键环节。

　　公开决策，睢宁县出台《县委常委会提前预告制度》，实行县委常委会、县政府常务会提前预告、列席旁听、会后公告，对不违背组织原则、适宜公开的议题会前发布预告，会中邀请部分人大代表、政协委员、群众代表列席旁听，会后议决结果向社会发布。

　　睢宁县还明确了每半年召开一次在睢宁县电视台、网络上全程直播的县委常委会和全委会。县委常委会报告工作，就涉及全县经济社会发展的重大项目、重要规划、重点工程进行公开决策，现场讨论，现场接受群众质询，县委委员现场公开票决。

　　王天琦说，试水之初，2008年10月11日睢宁县第十四次常委扩大会议上，对软环境建设专项评议结果进行揭晓，现场计票、公布结果，经县委常委会当场票决，“最不受睢宁人民欢迎的单位”和“最不满意站所(科室)”——县交通局党委书记、县公安局睢城派出所所长被当场免职。参加这次会议的，除了县四套领导班子成员外，还有各机关单位和群众代表共计800余人，电视台、网络等媒体进行了全程直播。

　　公开执行，睢宁县将各镇、各部门工作的目标任务通过报纸、电视、网络向社会公开，让群众看任务、看进度、看结果。由全县选出的3000多名评议员“每月一测评、每季一巡评、半年一评议、年终一总评”，对完不成目标任务的，启动问责；对排名靠后的，公开预警。

　　公开用人，睢宁县实行X+1的后备干部选拔制度。“X”就是通过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决等“四差额原则”，以及设立单独写票室、强制保密投票、现场公布投票结果等“三项保障制度”所确定的后备干部人选。规模较大的镇和单位，“X”为3；规模较小的镇和单位，“X”为2或1。在“X”的确认和使用上，严格按照票数多少、次第使用，否则必须向常委会作出专题说明。“X+1”的“1”，由单位党组织对实绩突出但未进入“X”的干部直接提名，当场公布。这样，实现了既以票取人，又不唯票取人，体现了“公开、民主、竞争、择优”的原则。

　　以监督推进公开透明

　　睢宁县确定了公开内容，另一个核心问题便是，如何监督？

　　“目前，监督的现状是社会监督偏弱，也就是群众监督、舆论监督偏弱，不利于监督权力公开透明运行。”王天琦分析说。

　　对症下药，在群众监督上，睢宁县的第一招就是在2008年8月向老百姓公开了县党政主要领导、四套班子成员、副科级以上干部和重点股(科)室负责人手机号码。对反映的问题，由县委县政府督查室、县经济110负责督办，要求责任部门当天与发信人见面，三天内办结。

　　同时，通过睢宁县内报纸、电视、电台、网络，公布人民群众来信来电反映的问题、承办责任单位，办结时限，并将办理情况予以公布。

　　这一举措反响热烈。《瞭望》新闻周刊在睢宁县桃园镇魏洼村采访时村民们反映：都知道有事就给王书记、王县长发短信。60岁的村民袁保杰说，我就给王书记发过短信，有效果，后来镇上派人来给处理了。

　　翻阅睢宁县委县政府督查室整理的群众短信，仅今年8月一个月，发给县委书记王天琦的短信就有1178条，内容包罗万象，有反映拖欠农民工工资问题的、反映水电交通等民生问题的、举报贪污腐败的；还有群众发来短信，鼓励县委书记把改革继续下去。

　　睢宁县落实群众监督的另一个办法是公开互动交流，以街头广场的形成干群对话活动，进行了十多次百姓关注的热点话题大讨论。

　　王天琦说，2008年7月县委在县城中心露天广场召开了以“倾听您的声音”为主题的全县机关作风促进会，群众现场质询，热线电话接入会场，群众质询问题尖锐、言词犀利，被质询的干部如坐针毡、如履薄冰。会后，对现场没有回答的500多个问题，在报纸上原汁原味地刊发，转交有关单位办理，一大批群众关心的难点问题得到有效解决。

　　睢宁还让百姓来监督干部讲话，组织评选领导干部年度“最差讲话”，这样的监督方式，让领导干部的会风文风得到了切实改变。

　　在舆论监督上，要求各镇、各部门及时答复、认真办理群众通过媒体向县委县政府及各镇、各部门反映的各类诉求，对48小时之内没有回复或敷衍塞责的，公开问责。

　　王天琦说：“我们的种种举措，都是在现有体制框架下进行的。我们是多改执政管理过程中间不适应、不适合、不适当的地方，少从体制上动刀子。这样可以减少改革成本，用最小成本，一样可以获得最大的收益，可以实现保证党长期执政、永续执政的目的。”□