2002年10月15日～17日，由上海市人民政府、上海市民防办公室等单位主办的“第五届地方政府应对灾害和紧急事件国际会议”(简称第五届LACDE国际会议)在上海国际会议中心举行。共有来自美国、英国、瑞典、澳大利亚、以色列、印度、挪威、巴西、智利、爱尔兰、日本、荷兰、南联盟塞尔维亚等30个国家及地区的近300名城市管理、科研、教学专家学者参加研讨。上海市市长陈良宇，国家减灾委副主任、民政部副部长杨衍银，以色列地方政府联盟副主席阿维?罗宾诺维奇，塞尔维亚副总理都杉?米哈罗维奇，挪威民防及应急计划部部长助理罗杰?斯丁等官员与会。会议以“城市可持续发展中减少危险和脆弱点”为主题，并按照(1)危险的鉴别、确定和信息传输；(2)城市降低灾害损失的有效途径；(3)克服障碍，创建安全城市战略；(4)城市紧急事件中的救援技术等问题细化研讨。大会共安排了21位专家大会发言，中国学者四篇，中国灾害防御协会副秘书长金磊作了“2008年北京奥运场馆安全防灾设计的研究与思考”、上海市政府副秘书长吴念祖的“上海市城市减灾管理构思”报告，均引起与会者关注。金磊文中指出，安全减灾是实现“一流”奥运的重要保障条件，因此要结合北京固有的致灾特点及规律，开展“安全奥运”观指导下的规划设计研究，与此同时要加大安全防灾立法及公众安全文化教育与培养。吴念祖在分析了上海市传统的单灾种管理缺陷后指出，城市综合减灾管理要有四个必备要素：(1)政府及其职能部门在减灾上是综合的；(2)减灾法制及行政手段是综合的；(3)减灾科研、宣传、教育层面上的工作内容是综合的；(4)管理的目的即实施防灾、抗灾、救灾等内容的减灾工作是综合的。会议组织中外专家观摩了上海城市综合减灾现场演练，并讨论通过了《LACDE上海宣言》。作为一种借鉴有如下体会及建议：

　　一、“第五届LACDE国际会议”的主要城市综合减灾观点

　　作为大会正式代表，我以为该会的意义在于：(1)它较好地解决了长期以来城市综合减灾的理论与实践问题；(2)该会“城市可持续发展中减少危险和脆弱点”的主题令城市管理者思考的余地很大，即如何面对城市灾害的放大效应，而有效地实施综合减灾管理模式；(3)在整合资源的基础上，更有效地提高城市减灾及应急管理的科技含量。作为一届十分有意义、有科学及管理内涵的学术会议可总结如下学术及管理思想：

　　1、由美国“9?11”事件诱发的新思考

　　美国纽约科罗尔有限公司紧急事件管理集团常务董事史蒂文?格拉先生在“美国联邦和地方当局在世界贸易中心遭到袭击后应急响应的案例研究”中指出：位于曼哈顿商业中心的纽约世界贸易中心，是由七座大楼组成的巨大综合建筑物。它共容纳了435名租户，6个地下室网络和两个通往纽约地铁的车站以及开往新泽西洲的有轨电车，每天可乘载15万人上下班。袭击世贸大厦是在二十三分钟内完成的，在双子座轰然倒塌后，当天下午5点世贸中心7号楼即纽约市紧急行动中心、美国特务机关和美国中央情报局的地区办事处的办公地点也倒塌。史蒂文?格拉实际上讲了三层意思：(1)部门之间的协调与地方上的反应。除了紧急情况管理局指挥中心布点不甚合理外，部门间进行协调的直接障碍就是通信困难。手机通信成了中间媒介，市政部门间的通信(根据手机用途的减少，陆上通信线路的时续时断，无线电设备的损失等)视处理“9?11”事件的信息和传播给不同市政部门的信息而定。夜幕降临时，EOC(紧急行动中心)在NYPD(纽约市警察局)、警察学院(在第二大道和第三大道之间的第12街)内成立，可还是由于通信条件差，许多市政部门的建议传递不上来。港务局紧急行动中心(其职能是协调全企业的应答、回复和部门之间的行动以支持PANYNJ)可以在几分钟内调动起来并在几分钟之内履行其职能。(2)本地和洲部门间的响应。一旦EOC在92号码头成立并开始工作，就成了WTC(世贸大厦)的行动计划的焦点。在第一次飞机袭击大厦几分钟后，纽约洲紧急情况管理局(NY-SEMO)与纽约市联系，NY-SEMO代表在极短的时间内就出现在市政官员的身边。NY-SEMO为保障雅可布维茨会议中心的安全又将纽约洲的警察抽调到纽约市，以扩大纽约市警察局的力量。与此同时，大量志愿者涌入，虽然他们的工作值得称赞，但从某种意义上讲还是妨碍了现场处理工作。(3)“9?11”留下了许多宝贵的教训，这不仅指大量的资源调配、人员与部门间的协调，重要的是纽约市被迫重新评价其紧急响应系统。尽管纽约市遭受了巨大损失，但刻骨铭心的教训使纽约变得更加强大。

　　2.城市可持续发展中的危险点及脆弱点

　　挪威民防和应急计划部部长助理罗杰?斯蒂恩指出：自1999年以来，挪威的民防与紧急状态规划理事会(DCDEP)已在挪威尽了不同管理尽层的职责，进行了风险和灾害易损性分析，其模型能够作为一个超结构来指出不希望发生的事件的风险。如火灾、电力和供水中断、流行性疾病、基础设施中断、隧道突发事件、雪崩和滑坡等。他强调作为市政当局应做以下事情：(1)做一个可能发生的风险系统性的评估，并提高当地公众的易损性；(2)创建一个协调系统，方便在公众紧急状态下建立起协调运作机制；(3)作为管理者要在社会规划中考虑战备状态的整体方法等。在影响城市可持续发展的重要因素中，传染性疾病是危害人类健康的大敌。上海市卫生局彭靖副局长回顾了20世纪80年代以来，传染性疾病的爆发已引起的社会灾难。如1994年8月印度苏拉特等大中城市突然发生肺暴发流行，发病人数876人，死亡54人。苏拉特鼠疫暴发流行，发病人数876人，死亡54人。苏拉特鼠疫暴发使我们认识到在现代交通发达条件下，鼠疫由于偶然机会侵入大城市的可能性仍然存在；非爆炸性的传染病流行也是影响社会经济发展的灾害之一。有资料显示，全世界每年死于传染病的有1700万人，已占到总死亡人数的32.7%；美国每年用于耐药菌感染所增加的费用高达300亿美元，当20%的成人感染上HIV时，则国家的GDP每年可能降低1%；中国每年因病毒性肝炎造成的直接经济损失至少300～500亿元。为此要建立起城市传染病灾害、重大疫情的监测预警系统，加强传染病监测和三级传染病灾害重大疫情信息网建设。

　　3、强化灾害管理与确立安全城市评估标准

　　上海市民防办于根生主任全面论述了上海民防在减灾管理中的地位及作用。民防源于战争，起源于防空袭工作，但国际民防组织在《安曼宣言》中指出：“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义的行动，而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害，保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施”。上海1999年6月1日通过了《上海市民防条例》，标志着上海民防开展减灾工作纳入法制化轨道，现已形成“防空防灾一体化”的格局。于是，上海市减灾工作的绩效就体现在：(1)促进形成政府对减灾工作一元化领导的管理体制；(2)促进形成纵横融合的减灾工作机制；(3)促进形成清晰的高级管理网络。

　　上海市政府副秘书长吴念祖则从全方位阐述了上海面对新世纪、新问题的新构想。他认为上海灾情正面临新趋势：(1)城市重大自然、人为灾害和事故依然存在，并且一些新的致灾隐患还可能出现；(2)原有的致灾隐患的内涵和外延可能不断扩展、激化；(3)流动性灾害源和隐患在不断增加；(4)人为事故在灾害发生起数、灾害损失中所占的比例不断上升。吴念祖提出在资源整合的基础上要构建三大体系：其一，通过整合现有灾害事故应急指挥和组织网络，完善统一、规范、科学、高效的应急指挥体系；其二，通过整合现有灾害事故应急处置资源，完善分工明确、责任到人、优势互补、常备不懈的应急保障体系；其三，通过整合现有灾害事故的信息系统，完善信息共享、机制优化、科学减灾的应急防范体系。实践中一定要处理好两个关系即：要处理好综合减灾与职能部门管理的关系；要处理好减灾日常管理和应急管理的关系，只有这样才能在高层次上把握城市现代化水平，才能将上海建设成一个人与自然和谐并存，可持续发展的现代化城市。

　　十分有价值地是瑞典国防研究署克斯丁?卡斯顿弗斯提出了LACDE安全城市评选标准，并探讨了挑选获奖城市的方法和标准仪器。他们从两个方面论述修订LACDE城市安全奖的标准：(1)标准应与一种严格的、系统的方法一起使用，这样将使安全城市奖透明并得到国际上的认可，挑选获奖城市或多个城市的过程应该是学习经验的过程；(2)安全城市奖应根据有关标准确定，它不仅适用于授予安全城市奖，也应当用作准备，响应和恢复策略及操作中教育和培训的基础，甚至包括救援服务、组织程序等。该方法由设在瑞典斯德哥尔摩的国际组织实施，它有四个高级标准：第一，应急前的准备标准；第二，严重阶段的良好管理标准；第三，后果的良好管理标准；第四，后应急准备(将来准备的改进)标准等。

　　二、推进北京城市综合减灾贵在《北京城市防灾条例》的编研及实施

　　《北京城市总体规划(1991～2010年)第十六部分“城市防灾”中强调“要逐步建立城市总体防灾系统，建立城市灾害预测和应急报警系统，健全城市防灾组织机构”。回顾北京自1991年至今在城市防灾上的发展，可以明显得出结论，北京基本上在城市综合减灾机构建设及法规上处于停滞状态，仅满足于单一灾种防灾机构的建立。我以为症结不在于投资少，灾种多，而在于从总体上缺少城市防灾条例法规的建设。而与北京城市综合减灾管理形成鲜明对比的是上海市，它不仅有立法保证，还健全了市长统一领导下的权威的综合防灾管理机构及办事机构，使防灾减灾从研究入手，一直到按法规办事的系统减灾管理。对此，上海市政府副秘书长吴念祖强调了构建大城市综合减灾管理四个必备的框架要素：(1)统一的城市减灾工作领导机构；(2)综合减灾信息系统及相关信息管理制度；(3)统一的城市救灾应急指挥中心及一元化的应急指挥系统；(4)完善的城市应急处置预案体系。在此基础上城市减灾管理在内涵上要真正体现综合性即：工作主体是综合的；管理手段是综合的；工作内容是综合的；管理目的是综合的。具体讲，上海市城市防灾的法制经验体现在狠抓了法制、体制和机制等制度层面建设上的综合减灾。

　　作为国际化大都市的北京无论从2008年奥运建设的安全目标，还是城市可持续发展的现代化步伐都要求立法为先，要尽快改变北京在减灾立法上的缺陷及落后层面。2001年12月7日北京因小雪酿成“交通灾害”一再警示我们，重要的是要吸取教训，不可不重视综合应急减灾管理机制建设。建议应尽快立项采取如下措施：

　　1.宜尽快立项编研北京城市综合减灾法规《北京城市防灾条例》，应在2003年内颁布执行；

　　2.在此基础上组织编制《北京市城市减灾规划》(2003～2020年)并使之纳入到正在修编的《北京城市总体规划》之中，重点把握北京城市减灾规划中需要深化的问题；

　　3.《北京市城市减灾规划》要与北京奥运行动规划及正研讨的“安全奥运规划”的主体内容相一致，不仅确立其必要的法律地位，还特别要规定其依法行政的基本制度，从而有效调动城市各界人士关注城市防灾的自觉性；

　　4.宜在2005～2007年间组织一系列有规模的城市综合减灾应急演习，在“实战”中考验城市综合减灾管理机构及系统投入的可靠性及快捷性。在此同时系列的研究制订《北京市灾害事故应急处置总体预案》，不断从根本上为城市综合减灾提供理论支持和实践上的准备。

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