点击此处查看其它图片

　　已历任三届北京市人大代表的应松年教授是我国著名的法学家。近些年来，他除了参与了《立法法》等许多法律的起草工作外，还潜心研究了法学理论，法学制度；出版发行了《行政法学新论》、《依法行政十讲》等著作；同时，他还先后三次为全国人大常委会讲授了法制知识等。日前，笔者专程登门造访了应松年代表，请他谈了当前立法工作的意见和建议。

　　“过去，

　　有些地方的立法工作比较注重立法的数量，而有时对如何提高法律的质量问题就考虑较少一些。”应松年代表这样开门见山地告诉笔者说：“立法工作上的这种‘重数量、轻质量’的问题已经有了根本性的改变。尽管如此，如何提高立法质量依然是摆在我们立法工作者面前的一个重要课题。”

　　“立法的根本目的，就是要确保社会的安宁和稳定，确保经济的健康发展，确保公民的权利不受侵犯。因此，我们所制定的法律法规要更具特色；要有超前性，不能滞后；要注意立法的权限和程序；要最广泛地组织公民有序地参与立法工作。”

　　应松年代表说，近20年来，我国的法制建设发展迅速，但由于立法体制、权限划分等重大问题没有明确解决，因而在立法实践中出现了许多混乱现象。有此学者称之谓立法无序。例如，由于立法权限不清，没有建立起法律保留原则，有些属于必须由法律规定的事项，各类规范纷纷作出规定，严重影响了中央立法权的统一行使，影响涉及全国性的法律制度的统一建立。尤其是在重大问题上，例如有关公民的基本权利，甚至其他规范性文件也都随意制定限制或剥夺的条款，侵犯公民权益。

　　应松年代表在他的一本专著中这样写道：《立法法》对法律、行政法规、地方性法规与规章的立法权限及立法程序分别作了规定。立法权限的划分，包括了中央和地方的权限划分和权力机关和行政机关的权限划分。在中央与地方立法权限的划分方面，各国很不一样。在单一制国家中，一般都采取地方自治的办法，由中央将一部分可以由地方立法的事项，通过法律明确授予地方。在联邦制国家中，联邦与州的立法权限一般由宪法规定，确定哪些立法权归联邦，其他全部归州；州以下则采用与单一制国家相同的立法体制。我国是单一制国家。《宪法》规定中央与地方的关系是：“在中央集中统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。”对中央与地方的立法权限没有作具体划分。《宪法》虽然对我国最高国家行政机关的职权作出明确规定，并以专款规定国务院有根据宪法、法律规定行政法规的职权，但实践中对国务院可以就那些事项立法的认识并不一致。因此，立法法讨论过程中最主要的话题之一是《立法法》应将哪些立法权限的内容，采用何种方式进行划分，讨论的结果是，《立法法》在总结中外立法经验的基础上，采用“法律保留”的原则，以列举的方式明确规定了法律的立法权限，以此为基础，相应从原则上规定了行政法规、地方性法规和规章的立法权限，我认为这是适合我国的具体情况的，是成功的。

　　法律保留原则是在市场失灵、行政权扩大、委任立法迅速发展的背景下提出的。按照三权分立理论，立法权原属议会，但行政权的扩大，经济和社会的发展，使单纯依靠议会立法已无法满足社会对规范的需要，议会不能不将一些原应由其立法的事项，委托给行政机关。行政机关逐步取得立法权，这是社会发展的必然趋势。从英国看，委任立法的数量已经远远超过议会立法。但从另一方面看，如果政府的行政立法权过于扩大，就可能损害议会对国家最重大问题的决策权，动摇三权分立的体制，基于此，因而就有法律保留原则的产生。所谓法律保留，是指议会对国家某些影响重大的事项的立法权，必须由其保留。非经授权或委任，其他国家机关不得立法。我国不实行三权分立，但分工仍是存在的，法律保留原则保证了人民主权原则的落实，保证了人民在最重大问题上的决定权。同时也很好地处理了权力机关和其他国家机关的关系。

　　应松年代表在谈到立法程序时说，立法程序的关键、核心，在于公开和听取意见。公开是民主的前提，也是人民群众参与立法的基础。立法过程公开，并便于人民群众参与。我们经常强调人民群众参加国家管理，人民群众参加国家管理的最重要的形式之一就是参与立法。《立法法》对制定法律规范必须听取意见程序作了明确规定，要求制定法律规范时应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。应该说，在我国的立法实践中，经常举行座谈会、论证会等听取意见。

　　说到这里时，应松年代表特别提出，北京在实施立法程序的工作上也是做的好的。如北京市人大在修改养犬法规时，就组织广大市民提意见和建议，先后收集到上万条意见，其中有关“严管理、低收费、重处罚”方面的意见全被汲取；又如在制定北京市2003年——2007年的立法规划时，也打开立法的大门，让众多的市民走进立法殿堂，敞开心扉，提出自己的意见建议。这些都是很好的经验。

　　应松年代表说，在立法过程中，虽然严格遵照了立法权限和立法程序，但仍然会出现法律冲突问题。法律冲突在任何一个国家都是不可避免的。不同位阶的法律规范之间，都有可能发生冲突。冲突的存在并不可怕，重要的是要有一整套解决法律冲突的原则和机制。否则，法律规范在适用中不断磨擦、碰撞，法律适用就会产生混乱，最终将使社会秩序受到破坏。《立法法》总结了我国法制建设中解决冲突的经验，建立起一整套解决法律冲突的原则。法律优先原则，就是解决法律冲突的法宝之一。法律优先或称法律优位原则，是指在多层次、多位阶立法体制下，法律处于最高位阶，其他法律规范都必须与之保持一致。这是保证国家统一的最重要的原则。从广义上说，既然所有的法律规范都必须与法律保持一致，那么，这也就必然要求下一位阶的法律规范与上一位阶的法律规范保持一致。也就是说，不同位阶的法律效力的等级是不同的。在中国，首先要求所有的法律规范都必须与法律保持一致，不得抵触。其次，如果行政法规与法律保持一致的，地方性法规和规章就都必须与行政法规保持一致；如果地方性法规与法律、行政法规保持一致的，地方规章就必须与地方性法规保持一致。这才能形成一个上下一致的和谐的法律体系。同时，《立法法》还规定一套解决法律冲突的机制，如行政法规、地方性法规和规章的备案制度，在发现行政法规与地方性法规有违法违宪时，请求全国人大常委会进行审查的制度等等，通过这些机制，避免和消除法律冲突，保证立法质量。

　　应松年代表指出，从全国和不少地方的经验看，要提高立法质量，还要加强立法规划，注意抓住百姓关注的热点问题和政治经济建设上的大局问题进行立法，才能制定出有利于社会发展和经济建设的超前性的法律法规，进而妥善解决有关法律规章的滞后性。所谓超前性，就是要通过调查研究、站的更高些，望的更远些，制定出能管得更长远些的法律法规。这样就不会让“事”等“法”，而是要让“法”走到“事”的前头，让“法”去促“事”。这番话语，展示出了法理的哲理性。

　　作者：江东

　　相关专题：2004北京“两会”