文／李永忠

　　部长与省委书记相比，省委书记的确更需要监督。用巡视来监督省委书记，用派驻来监督部长

　　上世纪60年代毛泽东错误地发动“文化大革命”时，中央和地方各级监委除了支持

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和赞成外，不可能有任何异议。即使这样，“中央文革”仍然觉得纪检监察机关碍事而将其撤销。

　　4月，中央纪委监察部将派驻机构由双重领导改为中央纪委监察部统一管理、直接领导的消息一经发布，即被国内外媒体广为传播，被称为中央纪委对“条条”的“直辖”。

　　改革开放的四分之一世纪，纪检体制的改革大体上沿着两条线推进，一条是纪检领导体制改革，一条是提升纪委书记规格。

　　前者以13年前湖南省张家界市纪委向县区选派纪委书记的“张家界模式”为代表，后者以12年前的“江苏模式”为代表。这两条线推进的过程，就是通过纪检体制改革，使监督关口不断前移的过程。

　　纪检体制改革的六个阶段

　　十一届三中全会至“十二大”的重建正名阶段

　　1978年底，党的十一届三中全会决定恢复中央纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。

　　1979年3月，中央纪委、中央组织部联合发出通知，规定:省和县的各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。由同级党的委员会选举产生，报上级党委批准。明确纪委设在同级党委内，名称为某某党委纪委。

　　1980年2月，中央纪委向中共中央呈送一份请示中提出，为有利于加强党的纪律检查工作，各省、市、自治区党委纪委同志提议，将省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。中央纪委第二次全体会议同意向中央建议做这样的改变。中央如同意以上意见，请批转各地执行。中共中央在收到《请示》的第11天，即正式发文:中央同意中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区和省、市、自治区以下各级纪委领导关系的请示报告，现转发你们，请照此执行。这是中共中央对中央纪委的请示，批复最快且规格最高的一次。

　　“十二大”至“十三大”的理顺关系阶段

　　1981年11月3日，中组部对北京市委办公厅同年11月2日给中央办公厅的来信进行了答复:经研究，北京市党的顾问委员会、纪律检查委员会的全称应是：中国共产党北京市顾问委员会、中国共产党北京市纪律检查委员会。特复。这可能是中国共产党执政以来中央机关公文运转最快的一次批复。党的“十二大”后不到两个月，纪委在名义上取得相对独立。

　　有了这一地位的中央纪委一方面行文提升下属地位，规定:“各级纪委的书记一般应由同级党委常委担任。”同时报请中共中央行文明确职级待遇，中央办公厅1984年9月发文，转发中央纪委《关于纪律检查机关组织建设几个问题的请示》的通知。中央纪委在这个请示中要求“省、地、县一级纪委的书记，应是同级党委副书记一级的干部，纪委副书记应是同级党委部长一级的干部”。

　　“十三大”至“十四大”的提升内部机构规格阶段

　　1988年6月，中央纪委、中组部联合颁发通知，规定中纪委室主任“配备正局(司)长级或副部长级干部”。地方各级纪委正副室主任按文件规定的职务设置。中央纪委室主任按文件规定的职务设置，在2004年开始逐步落实。

　　“十四大”至“十五大”的监督关口前移探索阶段

　　依靠中央行文或与中组部联合行文来前移监督关口的做法开始改变。开始探索通过全会报告形式使监督关口前移，提出“三重一大”和加强党内监督“五项制度”。

　　1994年9月，中央纪委第四次全会提出“重视加强事前事中的监督检查，纪检监察机关的负责人要参加地方和部门有关重大问题决策的会议，了解决策的情况以利于进行监督。”

　　1995年中央颁布了旨在加强监督和预防腐败的三项制度(即:县处级以上领导干部收入申报制度、礼品登记制度、国有企业业务招待费报告制度)。

　　1996年1月，中央纪委第六次全会提出“反腐败领导机制”、“三重一大”(凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断)和加强党内监督的“五项制度”。

　　“十五大”至“十六大”的监督关口逐步推进阶段

　　此阶段提出了战略思路——提出了源头治理和“三公开”(村务、厂务、政务公开);确定了抓手——《关于实行党风廉政责任制的规定》经党中央、国务院批准正式出台;制定了措施——中纪委、中组部联合巡视制度，对派出机构实行统一管理、直接领导的试点;对地县党政主要领导任免实行党委全委会票决制，纪委书记列席同级党委书记办公会、参加书记办公会、担任同级党委副书记，改派出机构的双重领导为直接领导;突出了重点——治本抓源头，着重推进权、钱、人三项制度的改革。

　　“十六大”以来的从权力反腐向制度反腐转向阶段

　　十六大当选为中央政治局常委、中央纪委书记的吴官正，高度重视并努力发挥制度建设在反腐败中的作用，提出：魔高一尺，道高一丈。

　　2003年2月17日，吴官正在中央纪委二次全会的报告中指出:“积极稳妥地开展对派出纪检监察机构实行统一管理的试点工作，调整职能，理顺关系，通过改革，切实加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。”这是进行试点以来，首次向社会公开这个问题。

　　此前，国家工商总局、卫生部、国家药品监督管理局，成为接受中央纪委统一管理、直接领导第一批试点的3个单位。国家工商总局的9名纪检监察干部成为了最早从本单位脱离出来，接受中央纪委监察部直接领导的纪检干部。派出机构的领导体制由中纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导，这是派出机构领导体制的一项重大改革。为此，中央纪委监察部还专门成立了统一管理试点办公室。商务部、劳动和社会保障部、发改委、国土资源部和新闻出版总署共8个单位先后参与试点。

　　2003年10月14日，党的十六届三中全会把十六大报告关于“反对和防止腐败”的要求进一步具体化。第一次提出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”

　　2004年4月7日，在中央纪委监察部派驻机构统一管理工作会上，吴官正宣布，中央纪委监察部今年要全面实行对派驻机构的统一管理。

　　纪检体制改革的两条线

　　25年纪检体制改革的两条线，前一条线改革纪检领导体制是主线，后一条线提升纪委书记规格是副线。由于纪检领导体制改革牵涉面较大，而提升纪委书记规格相对比较容易，因此在实际工作中，常常是通过后一条线来推进前一条线的改革。

　　改革纪检领导体制

　　1979年刚重建时，纪委只受同级党委领导，名称也放在同级党委内。中央纪委及地方纪委的老同志们从近60年的建党史和30年的执政史，特别是从十年“文革”史中，最早认识到这种领导体制会严重制约党内监督的有效性。1980年，根据“各省、市、自治区党委纪委同志提议”，改为双重领导，以同级党委领导为主。“十二大”后不久，纪委名称从党委名下分了出来。此后，虽然“双重领导”的提法未改，但“以同级党委领导为主”的提法也未再提及。由于“双重领导”在提法上没有了以谁为主，因而在实践中便是谁为主就是谁领导。在人、财、事三权上，人权、财权通常由当地党委掌握，因此对人、对钱的领导自然便以同级党委为主。上级纪委的领导，最多体现在对下级班子成员的任用上，或征求意见或征得同意。业务工作也即事权的领导，通常以上级纪委为主。但由于人权、财权控制在同级党委手中，做什么事上级纪委可以安排，事怎么做却得听从同级党委的意见。在“双重领导”体制下，尽管党不断赋予地方纪委包括加强党内监督“五项制度”在内的种种权力，然而，却绝少有人敢于行使这些权力。

　　不同的领导体制决定不同的评价体系，从而也导致不同的价值取向。于是，“顶得住的站不住，站得住的顶不住;看得见的管不着，管得着的看不见;干得好的上不去，上得去的干不好”遂成为纪检监察机关及干部很难跨越的三大难关。20世纪50年代的“反右扩大化”和“反右倾”时，从中央到地方的各级纪检监察机关不仅不可能反对和抵制，而且还充当了积极的执行者。上世纪60年代毛泽东同志错误地发动“文化大革命”时，中央和地方各级监委除了支持和赞成外，更不可能有任何异议。即使这样，“中央文革”仍然觉得纪检监察机关碍事而将其撤销。

　　如今，中央决定，中央纪委监察部今年要全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委监察部统一管理，直接领导。这是纪检领导体制改革的必然方向。或许可以这样认为，如果目前暂时不从分权入手，对地方党委领导体制进行改革的话，那么，纪检监察机关从对“条条”的直接领导到对“块块”的直接领导，其间的距离，大概不过一步之遥。

　　纪委书记规格的提升

　　在25年的实践中，通过改革纪检领导体制使监督关口前移是相当困难的，而通过提升纪委书记规格使监督关口前移则相对容易一些。

　　于是，提升纪委书记的规格，就成为这些年来迂回前移监督关口，推动纪检领导体制改革的一条副线。纪委书记由最早不进同级党委班子到进入班子，由不是同级党委常委到担任同级党委常委，再到列席并参加同级党委书记办公会、担任同级党委副书记。从非党委班子成员到同级党委副书记，监督的关口随纪委书记规格的提升而不断前移，距离“对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督”也只有一步之遥。

　　四分之一个世纪以来，中央纪委在党中央的重视和支持下，在提升纪委书记和内设机构的规格上做了大量工作。

　　以陈云为代表的十二届中央纪委，解决了部分纪委书记由列席同级党委常委会为参加同级党委常委会的问题。

　　以乔石为代表的十三届中央纪委，通过中央纪委、中组部联合行文颁发的通知，使各级纪委内部机构的地位和配置得到提升。

　　以尉健行为代表的十四届中央纪委，通过转发地方纪委书记参加同级党委书记办公会的有关通知，通过中央纪委全会形式出台一些改革举措，使监督关口依托组织的力量稳步前移。

　　以尉健行为代表的十五届中央纪委，通过加强党内监督“五项制度”、担任同级党委副书记、集体决策“三重一大”、全委会票决制、选择有条件的单位开展对派出机构实行统一管理、直接领导的试点等，使监督关口不断前移。

　　以吴官正为代表的十六届中央纪委，在党中央的领导和支持下，在已有工作的基础上，实现了从权力反腐为主转向制度反腐为主的过渡。开始了制度反腐的发轫和加力。三个显著和重要的标志是：党的十六届三中全会明确提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系;十三年磨一剑的《党内监督条例》在2003年底正式颁发;全面实行对派驻机构的统一管理，实现对“条条”纪检监察机关的“直辖”。

　　对派驻委部的纪检机构全面实行统一管理，就是各部委的纪检组长、监察局长不再从所在部门产生，而由中央纪委监察部直接委派;各试点单位不再受同级党组领导，而受中央纪委监察部直接领导。

　　部长与省委书记相比，省委书记的确更需要监督。用巡视来监督省委书记，用派驻来监督部长。与此前既不及时又不到位的监督相比，的确有明显的进步。但是，这仅是“中策”而已。对于发展党内民主和强化党内监督来说，真正的“上策”，应该是对党委“议行合一”的领导体制进行科学、合理的分权。目前，离党内监督关口前移到最佳位置仅剩一步之遥。

　　“顶得住的站不住，站得住的顶不住;看得见的管不着，管得着的看不见;干得好的上不去，上得去的干不好”遂成为纪检监察机关及干部很难跨越的三大难关。

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