《行政许可法》实施后，有些政府部门和官员并不甘心失去权力，因此需警惕新一轮的权力扩张冲动

　　本刊记者/杨中旭

　　中华人民共和国行政许可法于7月1日正式开始实施。一时间，媒体好评如潮。

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　　从微观看来，最大的好处是便民。或许在不远的将来，“跑审批”会成为一个历史名词。

　　从宏观看来，这是建立法治政府的重要步骤。新一届政府执政以来，明显加快了“法治”的脚步。

　　法治政府，必然需要法律约束。而约束政府的法律，并不仅仅只有《行政许可法》一部。参与起草了《行政许可法》的中国政法大学法学院院长马怀德教授认为，相关的法律体系，应该包括之前的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、现在的《行政许可法》以及刚刚完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政强制法》。《行政许可法》只是这众多规范和限制政府行为的法律体系中的一环。换言之，仅靠一个《行政许可法》并不能限制政府部门伸得过长的手。

　　另外，由于《行政许可法》在相当程度上限制了政府的审批权力——大连市人民政府法制办主任王馨德估计审批权力将缩水30%，原来坐拥巨大权力的一些既得利益部门和官员，自然不会甘心。王说，《行政许可法》实施之后，需警惕“变种许可”的显现，以及新一轮的权力扩张的开始。

　　扩张权力的空间

　　行政许可，如雨后春笋般地冒出来，是在1996年以后。而那场雨，则是前文提到的《行政处罚法》。这部法律规范了之前政府乱罚款、乱处罚的问题，但随即，被限制的东西却以新的形式——行政许可的面目出现。

　　大连市人民政府法制办主任王馨德对本刊说，乱罚款、乱处罚的权力丧失之时，权力开始向许可扩张。政府部门及其官员，仍然是最终的获益者。

　　新浪网上关于《行政许可法》的留言版上有两个简短得只有两句话的帖子颇可玩味：不管哪里来钱？不管哪里够吃？

　　某市的一位处长私下里对中国《新闻周刊》承认，自从步入政府，多少钱的饭局都吃过，从几千元到三万元不等。他在电话里对本刊说，他正在一个地级市的五星级宾馆里开会，奢侈程度比国家电力公司武汉会议也差不了多少。

　　究其原因，是因为“我手里有一项行政审批权，并且在7月1日之后仍然保留着”。

　　6月9日，大连市人民政府常务会议审议并原则通过了当地的事关《行政许可法》的一揽子规章制度。大连市市长夏德仁对本刊表示，包括规范土地交易在内的9项措施，是改善大连投资软环境的重大举措。而引起关注的，则是当地热点岗位处长轮岗的规定。

　　王馨德主任后来向本刊道出了这项决定的初衷，其中之一正是制约相关部门和公务员的行政审批权。

　　但是，前述那位处长表示， “那些热点部门的处长和局长，不会甘心放弃那些权力，他们肯定要想方设法在许可上、在其他项目上做文章的”。

　　值得警惕的是，《行政许可法》出台之后，政府部门的权力又会向哪里扩张？

　　在王馨德主任看来，行政权力必然会向法律没有涉及的领域扩张。

　　他指出，从历史情况来看，从《行政诉讼法》到《行政处罚法》，再到《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》，任何一部约束政府权力的法律出台，都会刺激新一轮的权力扩张。

　　虽然这种权力扩张，并非完全由之前出台的对其进行规范限制的法律引起，但法律对政府的作用，在其日趋规范的背后，还有相当的刺激。

　　刺激的权力扩张，“一定会非常强烈的存在”。马怀德教授清楚地向本刊表明了他的观点。

　　王馨德主任表示，从这个角度来讲，近来愈演愈烈的强制拆迁，也属于新一轮权力扩张的领域。相关法律法规的不完善，是受到强制拆迁的民众无法维护自身合法权益的原因之一。而政府，在这里面则起到了一个既是执行者、又是监督者、还是裁判者的角色，权力之大，令相关民众只能处在绝对弱势的位置上。

　　改变这种局面，从立法的角度，《行政强制法》和《行政程序法》呼之欲出。

　　马怀德教授认为，随着行政法律体系的日趋完善，政府扩张权力的领域总体来讲是越来越小，空间被不断压缩。但是，“行政权力无孔不入，具有自我扩张性，什么法也根除不了”。

　　警惕变种的“许可”

　　行政权力的扩张，除了进军新领域，在原来领域进行“内部挖潜”，也是另一个行之有效的办法。

　　7月1日之后，政府仍然保留了500项行政审批。也就是说，《行政许可法》并不是要取消所有审批，合理合法的审批仍将继续存在。

　　问题是，一位地方政府政策研究室的资深官员对本刊说，可能有一些不合理合法的审批，披着合法的外衣继续大行其道。

　　前文提到的那位处长，透露了一个众所周知的诀窍：比如某项目，国家规定亿元以上由国务院批，千万以上由省政府批，百万以上由市政府批。那我把它拆分成10个项目不就留在地方上批了嘛！

　　另一位拥有行政审批权的处长则对本刊说，这是圈内公开的秘密，企业把一个项目化整为零地上报，地方政府就有了操作的余地。“对企业、对地方政府，这是一个双赢的结果”。江苏铁本事件，即是明证。

　　无独有偶，7月1日播出的中央电视台《焦点访谈》，报道了福建某地在拆迁过程中，把项目一分为二使土地审批权留在地方的事实。

　　“这样的事情，民不举，官不究”，那位地方政府政策研究室的官员说，“即便民举，官也多半不究”。

　　据王馨德主任透露，另一个“内部挖潜”的办法，则是把“许可”隐藏在其他规定或另一个合法的许可之中，即，“明减暗不减”。

　　《行政许可法》实施之后，先前的许多许可，都转成了备案管理。所谓备案，“就是企业办完了之后通知政府一下，政府做一下登记而已”。

　　然而，备案的后面，却隐藏了很多政府不肯放手的行政许可。“老百姓真正去办备案的时候，办事人员突然把行政许可拿出来，说没这个你们开不了店，这种情况也有”。王馨德主任并未讳言。

　　还有就是没完没了的检查——这是政府一项恒久的权力。“检查过不了关，后果是什么大家都清楚”，当它滥用之时，企业也就不堪应付。

　　辽宁省人民政府法制办处长王建忠认为，目前情况下，政府的新管理模式是一个新的课题。政府职能的彻底转变，绝不是一朝一夕的事情。

　　不肯透露姓名的那位处长表示，我们不是有句人人皆知的话——上有政策、下有对策吗，下边应付上边的办法多得是。

　　马怀德教授对本刊说，“老鼠总是没完没了地出现，猫总要不停地捉”。

　　因此，警惕新一轮的权力扩张冲动，使《行政许可法》真正得以实施，应成为法治政府的题中应有之议。

　　相关专题：行政许可法7月1日实施