郑州户籍新政之痒：公共资源难以承受城市化进程

　　“只要交4块钱，就可以投亲靠友得到郑州市居民户口。”在今年8月20日之前的一年时间里，数以万计的郑州周边县市的农民、居民通过这一方式获得了他们梦寐以求的省会城市户口。但是，正当更多的后继者试图借此成为“郑州人”时，他们却被告知这一宽松政策已经暂停实行。

　　原因是显而易见的。即使走在郑州的街头，也能感受到这个城市在人口激增压力下的

吃力：交通越来越堵，公交车越来越挤。尤其是赶在新学期入学的孩子们，他们发现一个小教室里要装下近90个同学，每一个人所拥有的活动空间只能前后相距不到20厘米的座位，老师要对着麦克风才能让每个孩子都能听到讲课。……城市化进程中公共资源短缺的压力，正在成为郑州眼下这场户籍新政的难以回避的难题。

　　一、两个孩子的上学命运

　　“幸亏我动作快，把孩子的户口挂到表姐家，佳佳可以在郑州上学了！”9月18日，在郑州市创新大厦做电脑生意的李明亮，一边摆弄着柜台上成堆的刻录光盘，一边得意地对记者说，“有时候做事情还真差不了那么一天。”

　　32岁的李明亮从老家鹤壁市来郑州已经有7年了，一直做着电脑配件生意。他的店虽然不大，但生意显然很好，和记者几十分钟的聊天里，不时地被前来买光盘的人打断。

　　“李老板为这事乐了足足两个礼拜，一直在我们面前夸自己英明，我咋就慢了一步呢？”隔壁音响店的张强不无羡慕又懊恼地说。

　　李明亮的得意和张强的懊恼，都源于同一个东西——孩子的户口。

　　在郑州，像李明亮、张强这样的外来人员，如果想把孩子送到郑州市区的小学上学，横亘在他们面前最大的难题就是户口。

　　本来他们是想以“外来流动人员”身份为孩子申请在郑州读书的。8月18日下午，李明亮和张强相约一起到郑州市金水区教育局登记。到了教育局，他们发现院内已经挤满了上百个来为孩子上学报名的“外来流动人员”家长。排了近两个小时的队，好容易才轮到他们俩，李明亮这才发现按照通知，他必须提供包括身份证、居住地派出所出具的居住证明、外来人员就业证、以及户口所在地出具的准予在郑就读证明等五种证件，他们的孩子才有可能在郑州上学。

　　“当场就傻了眼，哪有准备呀，尤其是户口所在地的证明。”李明亮当时有点不知所措。“这时旁边一位安阳的大姐给我提了个醒，她小孩的户口上个月挂到郑州姨姨家了，现在就算辖区内生源。”李明亮说，他突然想到表姐户口也正好在金水区，他完全可以为孩子办个郑州户口，上学也就没有问题了。。

　　第二天上午，李明亮特意关了半天店，早早地赶到花园路派出所户籍办理大厅，他没想到“才花了四块钱，半个小时不到就把佳佳的户口办成郑州户口了”。

　　张强一直在后悔那天没有和李明亮一起去办，他为了一笔八百块钱的生意，推迟了一天。等他8月20日再到花园路派出所的时候，户籍警说，他们内部接到通知，投靠非直系亲属的从那天开始不给办了。

　　8月24日，郑州市中小学开学。李明亮的孩子佳佳高高兴兴地成为郑州市纬五路小学一名新生。而和她从小玩到大的艳艳，却被爸爸张强无奈地送到了距离郑州100公里的兰考老家朱庄小学，过起了“农村孩子”的生活。

　　张强一直为自己的行为懊恼不已：“没想到政策变得这么快。早知道这样，我那天即使是赚一万的生意也肯定不做。”

　　佳佳和艳艳上学命运的改变来源同一个政策紧缩：8月20日起，郑州市重申，市区户口迁入制度必须严格按照2003年户籍管理制度执行，外来人员户口必须与户主属直系亲属关系方能迁入市区。

　　至此，在郑州刚好放开实行了一年的“投亲靠友”户口迁入制度暂告一段落。

　　　　二、“做大郑州”与户籍改革

　　郑州市户籍制度改革在全国大中城市中起步并不算最早，但彻底性却是引人注目的。

　　2001年11月1日，郑州市人民政府发布文件，规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户等7种情况可以办理郑州市区户口。

　　“这是对郑州市区户口前所未有的放宽。”9月18日，郑州市公安局宣传处处长张向荣对记者说。以购房为例，只要购买建筑面积56平方米以上的，本人和直系亲属可迁入2人，90平方米以上的可迁入3人，120平方米以上的可迁入4人，150平方米以上的可迁入5人。据当地媒体报道，刚开始放开的一周，迁入人数超过10000人。

　　“这个政策出台的背后，是郑州做大的雄心。”河南省委政策研究室副主任王永苏分析。在最近的郑州市政府工作报告中，郑州的发展方向被表述为“拉大城市框架，加快城市化进程，建设全国性区域性中心城市”。根据规划，郑州市区人口要在2020年达到500万的规模，与武汉、西安等周边城市“平起平坐”。而当时郑州市区人口尚不到200万。那么这300万的缺口，从哪里来呢？放宽户籍制度，让外地人入户，成为郑州“拉大城市框架”的良策。

　　据郑州市公安局统计，2001年11月户口放开到2003年7月，郑州市区新增人口105075人，其中购房入户19718人，毕业生入户8778人，工作调动6912人，投资入户4925人，而亲属投靠竟然多达64542人。

　　郑州显然对这种“城市化”速度还不满意。按照2020年达到500万人的计划，郑州每年需要增加15万，而目前三年才15万，于是一个更加优惠的政策出台了。

　　2003年8月，郑州市政府再次发布文件，规定从当年8月22日开始，取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。

　　这一规定同时还明确了更加宽泛的入户政策，其中“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”将郑州市区户口门槛彻底打破了。一时间，很多在郑的打工者脸上洋溢着一夜间做城里人的喜悦。

　　“我们宾馆最多的一天有16个服务员办理了市区户口，大家感觉一切都来得那么突然，仿佛明天生活就会彻底改变。”郑州市天鹅宾馆的服务员张娟回想当时的情形时说。

　　但是，这种喜悦是短暂的。“没过多久，我就猛地发现郑州人口多了好多，尤其是上下班的时候，二七广场的车赌得根本动不了。”

　　三、教育交通资源严重透支

　　对人口剧增带来的变化，比张娟体会更深的是金水区纬五路一小校长郑明珠和她的学生们。

　　“我们今年计划招6个班300人，实际招生664人，扩了两个班，现在每班82～84人，最多的一个班90多人，实在是太多了！”9月17日，坐在记者面前的郑校长一脸苦相，她对这些数字如数家珍。

　　郑校长认为，造成目前这种就学压力有两方面原因：一是户口政策放开后，大量农民把户口迁入城市；二是择校生的存在。而前者显然是更主要的，“我们作了统计，去年9月1日政策放开后辖区内‘投亲靠友’式新增学生215人。”

　　而刚入小学一年级的佳佳则对教室内人口的拥挤感到诧异。

　　她所在的班共86人，从前到后足足排了11排座位。佳佳个子比较高，坐在最后一排。“我的背都靠着后面墙了。”每次下课，本来活泼好动的佳佳和班上的同学都不太愿意走动，大部分时间都坐在座位上。“我很想出去玩，但是每次挤进挤出的，太费力了！”佳佳拿手在自己的胸前后比划了一下，又量了一下前后排课桌间的距离——竟然还不到二十厘米，正好把佳佳的身体“卡”住。

　　上学已经一个多月了，佳佳说她还不知道“讲台”是什么，因为教室前面根本没有讲台。“第一排的孩子都快贴着黑板了，那里还有放讲台的地方，我们只好撤了。”郑校长抱怨道，“我们的课桌也是经过改装的，比一般的要短一些、窄一些。”

　　佳佳也不知道什么叫“做操”，因为学校只有18亩地，3600多个学生根本没有办法一起做操，所以一年级取消了。每当其他年级的同学愉快地在操场上活动身体时，“我们只能坐在教室里”。

　　郑校长说，开学不到一周，老师们的嗓子全哑了，学校只好给老师们配备了麦克风，带扩音器上课成为学校一景。而每天300本作业的批改量，使老师个个不堪重负。

　　学校人口“爆炸”同样出现在郑州市金水区教育局所辖的其他25所小学。 9月20日，在与纬五路相隔两条马路的纬三路小学看到，记者看到，一(3)班教室的前门根本没有办法打开，靠门的课桌也成了“流动课桌”，每次下课，只有桌子挪开，学生们才可以贴着门缝勉强进出。

　　与学生数激增形成鲜明反差的是学校数增加缓慢。入学矛盾最突出的金水区，近年来没有增加过一所学校。“建一所新学校要2000～3000万投资，我们自己不可能盖。”金水区教育局局长吴学军说，“政府不建新校，我们只好‘螺蛳壳里作道场’，以纬五路一小为例，综合楼在原来两层的基础上又临时加了一层，多了4个教室，现在门都来还不及安上。”

　　不仅仅是学校，人口增加对交通也带来了一定压力。

　　今年4月28日，郑州市公交公司停办有优惠性质的公交B卡、C卡以及A卡转换B卡业务。市民们纷纷猜测是否是因为人口太多，公交公司有点“扛不住了”。尽管公交公司对此的公开解释是“系统升级而暂停”，但公交公司党委宣传部部长杨恩良9月20日向记者表示，原本预计3年才达到20万的公交卡发放规模，但实际上仅两年时间就突破了80万。

　　民政部门也体会到了人多带来的压力。郑州市民政局救急救灾处负责低保的一位工作人员对记者说，目前整个郑州享受低保的有40000多人，而一年前才30000多人。“2003年8月户口进一步放开后，我们感到压力大，向市政府请示了也没有答复，所以我们现在暂时不受理新迁户口人员的低保请求。”

　　四、户籍政策真的紧缩了吗

　　原本想拉大城市框架，加快城市化进程的“户籍新政”，给城市公共资源带来的压力或许是郑州市政府所始料未及的。

　　2001年11月，时任郑州市长陈义初在回答公众对“外地人大量挤到郑州，会不会影响市民生活”的疑虑时，曾充满自信地表示不会。“他们一样会享受到郑州市民应该享受的待遇，比如子女入学、征兵、享受最低生活保障。”

　　但是到了户口放开后的第三年，现任市长王文超不得不面临户籍新政带来的种种压力。

　　以小学为例，截至2004年8月，郑州市中原区缺9090个学位、二七区缺2028个学位、管城区缺2028个学位、金水区缺口更是高达11349。说到孩子上学，郑州市区的每一个家长几乎都无一例外地有一肚子苦水。记者在多所学校门口随机采访了学生家长，他们纷纷表示“政府应该对学校问题重视了”，更有偏激的家长甚至认为“当初户口放得那么宽，完全是为了追求政绩的人口大跃进”。

　　所有的矛头顿时都指向了郑州市政府的“户籍放开政策”。但令人感到奇怪的是，至今郑州市政府尚未公开承认由于户籍新政给郑州带来了诸多问题，公安部门也表示一直严格按照规定操作，从来没有发布过户籍“完全放开”的通知。

　　事实似乎和公安机关的说法有出入。按照政策，像佳佳一样挂靠非直系亲属是不予落户的，但是把户口挂在亲戚朋友家里的孩子显然很多。“我好几个朋友都是这样把孩子户口迁过来的，大人户口都不在郑州，只要孩子能够过来就行了。”佳佳的爸爸李明亮肯定地说。

　　郑州市公安局宣传处张向荣处长对此的解释是：“办理户口过程中难免有些漏网之鱼，还有一些是享受特殊政策的军烈属，但都是很少的一部分。”张处长表示，公安局从来没有允许过在老百姓中广为流传的“只要交4块钱，就可以随便把户口落在亲戚朋友家”的做法。

　　9月20日下午，记者来到郑州市公安局金水分局户籍办理大厅，一百多平米的大厅只有稀稀落落的六个人在办理。记者向民警询问：“朋友想把孩子户口挂到我家，可以办理吗？”

　　“现在不可以了。”

　　“以前不是一直可以的吗？什么时候开始不可以了？”

　　民警迟疑了一下回答道：“以前可以，但从8月下旬开始就是不可以了。”

　　“为什么不可以了？”

　　“你问那么多干嘛，不可以就是不可以了。”

　　记者转身看到2003年8月颁布的《郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知》(19号文)被放大张贴在办证大厅的门上。再仔细一看，下面的落款改成了“郑州市公安局”，时间变成了“二OO四年八月十七日”。

　　“这是最近才重新贴上去的。”一位前来办理户口的居民告诉记者，“以前很宽的，前阵子不知为什么突然又紧了。”

　　在管城区北下街派出所，记者也得到了“以前可以，现在不可以”的回答。

　　随后，记者又来到位于经七路的一处居民小区，金水区经八路派出所民警正在这里核对居民户口。户籍警张建芳说，上面通知从9月6号开始重新核对户口。“至于有没有那些挂靠在朋友家的，我好像没有办理过。”正在他向记者介绍情况时，一位叫牛丽春的姑娘来办理核对手续。记者发现她的户籍登记表“迁入性质”一栏上赫然写着“投亲靠友”，类型为“其他亲属”，“2004年4月1日由开封迁入”。

　　面对记者“到底有没有允许过挂靠非直系亲属迁入户口”的疑问，郑州市公安局一直表示否定，张处长对此的唯一解释是“不排除极个别的违规操作”。

　　一位熟悉郑州户籍新政制度的人士告诉记者，“允许和停止户口挂靠非直系亲属，公安局当时都是以非文件的形式传达的。”同时他确言，8月20日郑州各派出所户籍室均接到了停办非直系亲属入户的通知。

　　当记者奔波于郑州市公安局、教育局、民政局、交通局、公用事业管理局等有关部门求证到底有没有允许过非直系亲属入户以及8月20日被叫停时，发现各部门的一把手均“被叫到市里开会了”，其他人员也回避谈这个问题。而郑州市政府陈秘书长则说：“你去找公安局吧，我们不管这个事。”

　　郑州市公安局的资料显示，2003年8月后，户籍人口新增150104人，仅“投靠亲属入户”就占92203人，其中18岁以下的学龄人口更是多达59795人。

　　9月21日，郑州市委政法委书记、市公安局局长姚待献在一次会议上回应说，所谓的郑州“户籍新政叫停”，实际上是郑州市公安局对户籍改革的操作程序进行规范，户籍改革的步伐不会停止。

　　五、农民进城，城市准备好了吗

　　公共资源压力下的郑州户籍政策紧缩现象，在全国各地加快城市化进程、放开户口的背景下显得格外引人注目。

　　在郑州提出要达到500万人口规模的同时，周边的洛阳、三门峡也制定了要在2020年分别达到300万和200万的目标，甚至连周口、驻马店都力争实现市区人口50万的规模。

　　“我们需要怎样的城市化？如何协调城市化的速度与质量固然是今天郑州面临的困境，同时也是城市化浪潮下其他城市明天将遇到的问题。从这个层面上说，郑州现象具有典型意义。”河南省社科院的研究员刘道兴9月20日接受记者采访时说。在他看来，郑州城市化进程显然违背了城市发展规律，起到了拔苗助长的效果。

　　“如果城市化水平明显超过城市工业化水平，那么大量农村人口涌入城市之后无法实现相应的职业转换，与之配套的就业、失业救济、社会保险等社会保障建设也难以跟上，结果是城市化的甜头尚未尝到，城市病便接踵而至。”刘道兴说。他认为城市化不只是表面的高楼大厦和灯红酒绿，而应该以人为本。“修鞋的、买菜的和房地产老板都应该在城市得到自己的发展空间。”城市化必然要吸纳大量的人口，同时也对原有的就业环境、创业环境、受教育环境、医疗环境等提出了更高的要求。城市化真正受益的是人，应该满足最基本的生存权利。如果人都过不好，不是真正的城市化。

　　与大部分人反思“城市化过速”形成显明对比的是，多年来一直关注中国城市化进程的河南省委政策研究室副主任王永苏对郑州现象却有另外一种解读。

　　“包括郑州在内的城市人口激增都是一种‘恢复性增长’，早些年我们违背了城市发展的客观规律，客观地造成了城乡二元分割，现在算是一种反弹。”王永苏认为，城市化是社会发展的必然趋势，而现在，即使是郑州城市化速度也还不够快。

　　面对河南省提出的2010年城镇化水平达到38%，2020年达到50%以上的规划，王永苏的观点是，城市人口“恢复性增长”的特点必然会带来很多压力。短期内城市人口的激增，有其必然性。“我们要做的，不是一味强调目前速度太快了，而应该反思我们为什么还没有做好足够的准备。”采写、摄影：本报特派记者 陶建杰

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