党内民主建设领导层先走一步

　　目前的党内民主制度建设，仅仅是领导层面或领导机构的民主制度建设，并不是全体党员在一律平等和毫无例外的情 况下，直接或间接地参与党内事务管理、实行自下而上的选举制度。但是，民主制度建设也是需要循序渐进的

　　文/高新民

　　在长期执政的条件下，中国共产党的党内权力在国家生活和社会生活中都有很大的、甚至是决定性的影响力，权力如 果没有制约就易于产生各种问题。

　　但是，政党组织毕竟不同于国家组织，不适宜按照分权制衡的原则实行分权。在这种情况下，通过集体领导，加强对 个人行使权力的约束，就是十分必要的。

　　重大事项该如何决定

　　从党的十六大前后各地的操作来看，党内民主建设主要是改革和完善领导层面的权力运行机制。这一机制所涉及的问 题有范围、程序、监督等。

　　所谓范围，是指哪些事情需要集体决定。从当前的条例规定来看，《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》把党 委决策议事的内容限定 对本地区的重大问题做出决策。但这只是原则上的限定，各地方往往对什么是重大事项有自己 的界定。

　　四川省委对重大事项的内容规定为十条十五款，涉及到政治、经济、文化、党的建设、党政关系等等。这些规定的意 义不仅仅是把中央的原则规定细化，还解决了党委与人大、政府在决策问题上如何既贯彻党的意图、又分清职能责任的问题。

　　所谓程序是指通过什么程序来议事和决策。党中央对民主集中制的实施提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会 议决定”原则，但在这一原则下怎样运作并无细致的规范。

　　近年来，一些省份对此作了自己的具体规定，四川省的规定则有三条七款之多，涉及到议题确定、材料准备、会议时 间、酝酿意见、会议讨论、表决等等。这些规定一旦成为法定程序，就不可绕开，绕开了就是违反纪律。对于保障集体领导， 体现大多数人的意志，这是不可缺少的。

　　监督，对于建立党委内部决策议事机制是不可缺少的一环。如果没有监督制约，无论决策议事条例规定得多么细致， 都会因领导人注意力的变化而变化，都是可以违反的。

　　需要解释的是，这里所说的监督是指对于违反程序的决策事项的监督。一般说来，决策的具体内容尽管有正确与失误 之分，但造成正确与错误的原因很复杂，有时很难判明，而是否违反程序，则是可以清楚判明的，因此对这里所说的监督主要 就是对实施程序的监督。

　　除了以上说的范围、程序和监督，完善党的代表大会制度和全体委员制度也是党内民主制度的重点所在。党代表大会 即使实行了常任制，毕竟只能在有限的时间内开会，因而在闭会期间的主要领导责任应由党的全体委员会(全委员)来承当。

　　不能让少数人选拔少数人

　　代表大会与全委会、常委会都是构成党的权力体系的重要因素，但在以往的实践中，常委会的作用比较突出，而全委 会一般一年召开两次，其作用难以充分发挥出来。并且，由于推荐干部等重大事宜往往由常委会决定，易于形成少数人在少数 中选拔任用干部的现象。

　　近年来出现的由全委会投票表决下级党政领导正职人选的办法，是在现行体制不做大的变更的情况下，所采用的进一 步扩大党内民主、反映更多党员意志的举措。

　　事实上，全委会的作用是多方面的，而全委会以票决制确定下一级党政领导正职人选，仅仅是全委会作用的一个方面 。但这已经是一个历史的进步。

　　此外，党内民主建设也是程序的建设。公正的程序，是维系党内稳定的领导秩序的支持系统，同时也是防止个人专断 、家长制、以个人领导替代集体领导的防范体系。综观各地的做法，不难看出各种程序越来越具体、细致。

　　但是，在程序建设中，最大的问题不在于制定了多少具体条文，而在于条文的价值取向和不见于条文的具体实施环节 。比如，同样都是无记名投票，但在具体实施的措施中，是否兼顾了平等自愿秘密等原则，各地在操作上就有一定差别，这就 可以影响到票决的效果。

　　此外，有一些问题既属于实质性的问题，又属于程序性的问题。如选拔干部中的提名权问题，在程序完善的情况下， 提名权在上级手中还是在群众手中，其意义及结果都是不同的。

　　因此，程序建设的第一要旨就是以民主、以保护党员权利和大多数人意见为价值取向，第二要旨才是完善，无漏洞， 形成为一个网络。

　　当然，我们现在所讲的党内民主制度建设，仅仅是领导层面或领导机构的民主制度建设，与列宁所讲的全体党员在一 律平等和毫无例外的情况下直接或间接地参与党内事务管理、实行自下而上的选举制度还有一定的差距。但是，民主制度建设 也是需要循序渐进的。

　　(作者为中共中央党校党建原理教研室主任、教授)

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