重塑公务员价值体系 公务员法能否打破官本位

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　《公务员法》被寄望于能打破官本位，为公务员们设计多个上升通道，从而重塑中国公务员的价值体系

　　如果顺利的话，《中华人民共和国公务员法》可能在2005年上半年获得通过，中国

人事科学院院长王通讯对本刊表示。

　　2004年12月25日，《中华人民共和国公务员法(草案)》在十届全国人大常委会第十三次会议上首次提交审议。据王介绍，一般情况下，法律草案进入程序后需要经过一读、二读，综合各方意见，每轮讨论间隔至少2个月。

　　该草案早在2000年8月开始酝酿，多次修改，此次送交全国人大常委会讨论的是第13稿。如获通过，《公务员法》将取代1993年8月由国务院制定的《国家公务员暂行条例》。

　　当年参与《暂行条例》起草的北京大学法学教授姜明安对本刊表示，在暂行条例颁布的1993年，市场经济刚刚初有框架。如今市场经济的快速发展极其需要一个廉政、高效的政府与之匹配，而这必须建设一支好的公务员队伍。将条例上升为法律，有利于公务员队伍的管理，有利于建设法治国家。

　　据报道，2003年的公务员总数达到500多万。而《草案》中将公务员的范围扩大，除了各级行政机关，还将中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关以及各级检察机关的工作人员都划为公务员范围。以此初步估算，公务员人数将达到1000万左右。

　　如此庞大的公职人员群体，急需一部法律明确他们的权责和利益。中国政法大学公共管理学院教授刘俊生对本刊表示，公务员法是仅次于宪法的重要法律之一，尽管90年代已经出台了《法官法》和《检察官法》，但多年来的干部管理主要还是依靠红头文件进行。

　　当官不是唯一理想

　　《公务员法(草案)》中引人关注的变化是对职务职级的规定。

　　在西方的文官法中，分类制度是最基础的部分。有了这个基础，录用、考试、培训、工资待遇和考试考核等规定才能施行。严格科学的分类是保障公务员制度高效运行的基础。

　　《草案》中对职务职级的横向规定有了突破，除了沿袭暂行条例中将公务员职务分为领导职务和非领导职务外，同时规定，可以在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务。

　　公务员队伍中专业人才的流失近年有上升势头。人事部对1998至2002年21个部委抽查的结果表明，流失本科以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%，经济、法律、技术等部门流失的尤其多。

　　国家行政学院公共管理教授刘旭涛接受采访时指出，新规定主要是为了起到激励的作用，以期留住一部分专业人才。另一方面，职位职级的设计，有利于淡化官本位，改变现在基本只有职位这一单一途径的格局，使得公务员勿需单凭当领导一途来实现自己的价值。比如，翻译、财务、计算机等专业人才，就可以在质检、商检等机关找到发挥自己专长的合适岗位，并获取合理报酬。

　　专家们表示，虽然有了原则性规定，但这个分类应该更丰富、更专业化。目前，专业技术类和行政执法类的适用范围、职务层次和职务名称在《草案》中还未划分，而是交给中央一级公务员综合管理部门规定。而且，公务员职级与职务的对应关系，这次也没列出，而是交由国务院作进一步规定。

　　参看《暂行条例》的规定，公务员的级别分为15级，这是“按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”。据刘俊生介绍，在条例施行的11年中，办事员的级别上升一般是3～5年一级，按照工作20年计算，到退休时能提升4～7级。但如果从科长提至处长，一下子会提高2～3级。这样的规则，自然会刺激公务员去争取担任领导职务。

　　《草案》中指出，“职务与职级是确定公务员工资及其他待遇的依据”。北京市2004年进行了被称为“3581”的工资薪酬改革。改革后，科级、处级、局级的月薪约能达到3000、5000和8000元。其间可见，公务员的工资待遇和领导职务的关系更加密切，而职级之间的工资差别很小，一个级别之间最多相差几十元。

　　因此，如何确立待遇与职务、职级间的关联，是一个关键的设计。这次将非领导职务更加细化为专业技术职务和行政执法职务是一个好的趋向，是分类专业化的体现。刘旭涛提醒说，在细化的设计中应该为公务员设计多个上升通道，而不只是当官一途，如果不能将非领导职务的分工专业化，不能在对各类公务员的薪酬合理设计，公务员们还是只对领导职务趋之若鹜。

　　因此，在某种意义上，以职务职级的设置为出发点，人们期望《公务员法》能打破官本位，重塑中国公务员的价值体系。

　　做领导还是做业务？

　　当领导还是干业务？对于中国的公务员来说，这似乎是不言自明的选择。但这正是中国公务员制度的误区。

　　在一些国家，为了保持公务员队伍的稳定性，逐渐形成了政务类和业务类两种公务员。政务类代表执政者的意志，业务类则忠于专业。政务类的公务员尽管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政务类公务员的入口是开放的，各界人士都能参与到政府管理中来。美国前总统里根是演员出身，而现在就任加州州长的施瓦辛格更是著名的动作影星。

　　相比之下，业务类公务员则不随政局而变化，非常稳定，一般都是终身制，其进入通常需要更为严格的录用程序。这有助于保持公务员队伍的专业水准和稳定性。

　　“尽管我们和西方国家政治制度不同，但施行政务和业务的分类仍然是好的改革方向。”刘旭涛说。

　　目前，进入政务管理的渠道主要是先进入公务员序列，然后依序提升做领导，几乎没有其他途径。比如，虽然民营企业家可以通过选举等多种方式，担任各级人大代表或政协委员，但仍然难以在行政机关进入管理高层。这使得公务员队伍趋于封闭，难以从社会各界吸引各类人才。

　　专家指出，在业务类公务员内部的分类也应该更为细化。国外一般分有普通公务员和高级公务员。例如，一个有着专业知识背景的博士可以直接申请做高级公务员。而在中国，博士也要从低层公务员做起，尽管可以在待遇等方面做一些补偿，但对高级人才仍然缺乏吸引力。

　　相对而言，中国的分类还处于最初的简单划分阶段。据刘俊生介绍，划分界限不明显，各机关之间的职位分工不清，权责不清，经常导致扯皮推诿，而这就需要将来出台《职位说明书》这类的细则。

　　刘旭涛也认为，这次送交的《草案》中关于职务职级的5条规定只是一个大致框架，出现了大专业化划分的趋势，但距离更为根本的变革还较远。

　　相关专题：公务员法草案首次提请审议