中国环保资金困局：执法成本高于违法成本

　　3月4日，十届全国人大代表、江西省环保局局长许苏卉在京向媒体表示，将向本次大会提交建议，希望财政部在制定政府预算收支科目中尽快设立“环境保护”科目，以保证环保资金来源。

　　此前2月2日《第一财经日报》报道，福建省环保局正在加紧鼓动当地全国人大代表和政协委员，以及兄弟省市的环保部门，准备在即将召开的全国两会上，向国家财政部提出

“质询函”———要求国家财政部在制定政府预算收支科目中增设环境保护一类科目，以确保各级财政对环保投入得以落实。

　　3月3日，福建省环保局局长李在明向记者表示，并没有联络其他省市环保部门向财政部质询，而是通过正常的程序由该省人大代表向全国人大提出建议。

　　似乎是一个巧合，现在这个关于环保资金的建议，将由江西省环保局局长许苏卉向全国人大提交。

　　记者了解到，当前，我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目，环境保护没有固定的资金来源，环保投入与经济社会发展水平不相适应。按照一般国际惯例，环保投入应该占GDP的2%，但我国近年来每年的投入仅占1.5%左右。另一方面，是我国环境保护执法成本与违法成本的相对背离，污染补偿的转移支付制度并未真正建立。

　　基层环保硬件短缺

　　基层环保部门经费紧张，在欠发达地区普遍存在。

　　以四川省广元市环保局为例，该局提供的信息显示，2004年，经费预算1018万元，经费来源497万元，经费缺口521万元，其资金缺口占经费预算的51.2%。

　　“资金得不到保障，肯定会影响到正常工作的开展。”广元市环保局办公室一名工作人员说，“就怕上面来人，连下去检查都要租车”，他说，因为专项经费不足，致使大量工作无法正常开展。

　　据《中国环境报》消息，广元市环保局监测站被四川省环保局列为2005年最后一批达标验收的二级站，目前监测设备严重不足，必需的12类监测设备大部分缺少，共需380万元左右。

　　因为资金得不到保障，基层环保部门自身能力的建设普遍受到影响。

　　据福建省环保局局长李在明介绍，近两年，福建省拿出3000万元用于环保系统的监测能力建设，加上地方配套资金，总数接近5000万元，但只为一半多的监测部门配备了必要的硬件设备，到目前为止还有21个县没能进行监测能力建设。

　　据《第一财经日报》报道，由于环保部门自身建设能力受限，缺乏检测手段，只能降低监测标准，以至于常出现环保监测不到位的现象。

　　国家环保总局一名司级官员说，因为我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目，环境保护就没有固定的资金来源，环保投入与经济社会发展水平不相适应。

　　为此，国家环保总局相关官员也希望，给各地环保部门经费予以保障，最好从政府财政预算中列支，这样从制度上保证也能到位。

　　但该位官员也表示，由于设置“环保一类科目”这项改革，涉及面广，许多具体问题尚待深入调研，其出台还需要有个过程。

　　人员经费尚难保障

　　今年2月初，广元市环保局办公室该名工作人员向记者分析资金短缺原因时说，该市7区县环保部门的环境监督执法、信息调研、宣传教育、放射性与危险废物管理等项目开支均未列入财政预算。

　　按照《中华人民共和国预算法实施条例》规定，与环境保护有关的事业发展支出，主要指用于教育、科学、文化、卫生、体育、工业、交通、商业、农业、林业、环境保护、水利、气象等方面事业的支出，具体包括公益性基本建设支出、设备购置支出、人员费用支出、业务费用支出以及其他事业发展支出。因此，在财政部的政府预算中，并没有将环保列为一类预算科目。

　　“上面没有规定，我们这一级也不可能单列，况且财政本来就紧张。”按照四川省广元市财政局有关工作人员的解释，该市财政部门已将环保部门作为重点保障对象，但由于广元市财力水平较低，公用经费预算标准低，所以短时间内难以做到单列。

　　让当地环保系统员工感到高兴的是，广元市财政局已决定从今年开始，把市、县两级环保部门编内人员经费全部纳入财政预算。

　　实际上，在很多与广元经济发展类似的地区，当地的环保系统仍受到资金困扰，环保部门行政、事业人员的医疗保险金和事业人员的失业保险金还均未纳入财政预算。

　　河南省政府一份材料显示，周口市环保局有20多名职工，每月办公经费只有3000元，正常办公都难以开展，更无法有效开展环保执法和监督工作。

　　据国家环保总局环境监察局局长陆新元介绍，按照标准，4个人拥有一辆办公用车，但全国4.5万人的执法队伍目前仅拥有3000多辆车，合15人一辆车。自动监控系统也很弱，全国上自动监控设备的才3000多套，在日本日排COD(化学含氧量)10万斤的都要装上自动监控系统，而现在中国按吨算都没有自动监控系统。

　　排污费利弊

　　“以前还好点，排污费采取收支两条线以后，基层环保部门的问题就表现得更突出了。”3月3日，十届全国人大代表、曾任河北省唐山市环境监测中心站正高级工程师的曲修霞向记者分析说。

　　按曲修霞的说法，在各环保部门经费短缺的背后，是我国环保系统20多年来“靠吃排污费”现象的被叫停。

　　2003年7月1日实施的《排污费征收使用管理条例》规定，向企业收取的排污费采取收支两条线的方式，10%上缴国家财政，省级财政留5%，其余归地方财政。同时规定排污费全部用于治污，不能再用做环保系统自身建设需要。

　　据国家环保总局宣传部门负责人介绍，过去环保部门可收取排污费的20%用于自身建设，另一方面，财政部门也会对环保部门的人员经费、公用经费、专项经费等予以优先安排。

　　“问题是，那时候，只有很少的排污费用于治污。”国家环保总局一位官员说，结果是有悖于环境保护的初衷。

　　中国环境报一位记者评价当时的排污费收取情况时说，与环保部门利益挂钩的排污费收取给了环保部门很大的诱惑，在一些基层环保局，甚至出现工作人员开车到处收费和罚款的情景，“也影响了环保系统的形象。”

　　在一些地方，还出现挪用排污费现象，山西省环保局及下属环保基金公司，就曾违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金3000多万元。

　　北京一名熟悉环境保护政策的专家向记者分析，以前“收费养人、养人收费”的恶性循环结束，无疑给一些环保部门带来了心理落差，而财政预算再跟不上，所以“他们就着急了。”

　　执法成本高于违法成本

　　实际上，在5年前，关于“环保应列入政府预算收支科目”的问题就已被提及。2000年，闽籍全国人大代表周贻赐等13人就曾提出《关于在政府预算中设立环保一类科目的建议》。

　　3月4日，福建省环保局局长李在明介绍，当年财政部在回复中称，代表们提出在财政预算中设立专门的环保一类科目，与财政部正在进行的科目改革的原则一致。

　　按照当时国家财政部初步拟定的方案，已单设了“环境保护”一个大类，这个科目下面也相应设置了“环境监测”、“污染治理”、“森林资源保护”、“水土、水资源保护”等科目。各类支出下面，也进行了细分，如环境监测，其下设置了“环境监测仪器、设备”、“环境监测技术开发”、“环境监测活动”等细类。

　　环保系统人员普遍认为，目前，对于“污染治理”、“森林资源保护”、“水土、水资源保护”等方面的资金投入，可以专项资金方式划拨，而对于环境执法等职能部门来说，此属于环保部门自身能力建设，相对则很困难。

　　以环境执法为例，因为人员较多，财政预算没有列支，排污费又不能用于该部分支出，而其执法的成本又远高于企业违法成本，这样，环境执法部门就表现得最为困难。

　　国家环保总局环境监察局局长陆新元3月4日在接受本报记者采访时说，我国现有的4.5万人环境执法队伍中，有3.8万人在县(区)一级，而目前地方环保局都是“块块”编制，各地环保部门归属地方政府领导，经费也依托于地方财政，这就取决于当地的财政状况和对环保的认识程度，普遍来看，环保经费都比较缺。

　　陆新元表示，如果环境执法影响到了地方经济发展，有的地方政府就用人员、经费来卡环保部门，体制上的缺陷让地方环保部门的执法“先天不足”，在执法中受地方保护主义的影响又很大。

　　另一制约环境执法的因素在于，企业违法成本相比执法成本相对较高。以今年年初环评风暴为例，国家环保总局对30个擅自开工项目，按照环评法规定，对违法项目处以5万-20万元的罚款。

　　“这就像高高地举起板子，轻轻地放下。20万的罚款数额，相较10余亿的项目来说，相当于年入十万的家庭掏出20块钱，很难起到警示作用。”全国人大代表曲修霞说。

　　“我们执法调查花费的成本更大。”国家环保总局正司级巡视员牟广生说，违法成本太低，环保部门又没有经费保障，这一问题必须解决。

　　陆新元曾在多个场合讲了一个例子。国家环保总局在查一企业时，企业老板说“我一天的利润是30多万，我一天就拿出1万块钱让你环保罚，你一年不才罚掉我10天的利润。”

　　欠发达地区期待环保补偿

　　“转移支付是条路。”全国人大代表曲修霞认为，经济发达地区环保部门的经费一般都能予以保障，而欠发达地区则很难保障，曲修霞希望能够建立生态补偿和转移支付制度，即由发达地区向“牺牲GDP保护环境”的地区进行资金补偿，以缓解该地区的环保资金短缺压力。

　　国家环保总局一位官员介绍，以淮河治污为例，河南等上游地区如果环境保护工作开展得好，可以由下游江苏等地对其进行补偿。该官员说，中央财政在分配一般性财政转移支付时，也可以统筹考虑。

　　曲修霞认为，这种“转移支付”应作为一种利益再分配的制度通过法律的形式予以固定下来。

　　本版采写\本报记者刘炳路

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