农村税费改革：逼出来的“乡派”式改革

　　吴理财

　　“乡改”预示着什么

　　农村税费改革在减轻农民负担的同时，也直接地减少了乡镇的财政收入，乡镇财政的缺口浮出水面。在这样大背景下，乡镇财政压力也直接导致了湖北省一些地方对乡镇体制创

新进行探索。

　　其中，最有影响的莫过于“咸安政改”。农村税费改革的第二年，即2003年初，湖北咸宁市咸安区就选择了两个乡镇，进行乡镇领导班子“两票推选、交叉任职”，撤并内设机构、竞争上岗，撤销直管站所、整体改制的综合改革试点，半年后在全区进行了推广；2004年又在上年改革的基础上，对改制后的乡镇站所人员进行了“身份置换”，使之全部“退出事业编制，与财政脱离供养关系”。

　　“咸安政改”模式很快得到了湖北省委、省政府的肯定，2003年11月湖北省以“咸安政改”为蓝本，制订了湖北省乡镇综合配套改革方案，并在全省选择7个县市(区)首先进行试点。今年，湖北又在全省推行乡镇综合配套改革。

　　从全国来看，湖北省的乡镇体制改革涉及的范围之广、涉及的内容之深，远非一些省推行的机构精简式改革所能比。其意义不单表现在它的经济绩效上，更主要的体现在它导引的中国农村治理结构的变迁上面。

　　像湖北省这样的乡镇体制改革，我认为，将会导引乡村治理进行如下的结构转型：一是乡镇政府与村民自治组织之间开始按照有关法律，界定各自的治理范围；二是乡镇站所开始从乡镇政府中完全分离出来，成为企业性或社会性组织，并且这些组织与乡镇政府之间建立了“契约治理”关系；同时，这些企业性和社会性组织与农民(农户)之间也建立了比较平等的市场性服务关系；二是(乡镇)政府不再与分散的农民(农户)进行“面对面”的直接管理。虽然这些变化从目前来看还不够显著，但却在一定程度上预示着中国乡村治理变迁的未来趋向。

　　两种改革的殊途同归

　　湖北省的这种乡镇体制改革，究其实质而言，其实是一种“乡派”式改革，即，将乡镇政府变为事实上的县级政府派出机构。由于目前的宪法和地方组织法都规定乡镇政府为一级政权组织，湖北省只能在这一法律范围内进行改革，所以乡镇领导“交叉任职”是一个折衷的制度设计。如果从“乡派”这一角度再来看乡镇领导“交叉任职”，就比较容易理解。

　　安徽省虽然也在乡镇机构改革方案中“提倡党政领导交叉任职”，但在实际的乡镇机构改革中基本上没有进行这样的改革(宣城市几个乡镇在2004年进行了类似改革)。不过，安徽省却在乡镇财政体制上进行了重大改革，在全省推行“乡财县管”。安徽和湖北的改革虽然侧重点不同(前者侧重于农村财政体制的改革，后者注重于乡镇领导体制和乡镇站所综合配套改革)，却殊途同归，实质上均为“乡派”式改革。因为，实行“乡财县管”以后，乡镇一级财政形同虚设，没有一级财政的乡镇政府自然更像是县级政府的派出机构。

　　应该说，乡派式改革是“后税费时代”农村管理体制改革的一个现实选择。可问题是，乡镇政府改为县级政府的派出机构，如何增强它的民意基础？如何使之在体制上与村民自治制度进行“对接”？如何最大程度地满足乡镇社区性的公共服务的需要？

　　从某种意义上说，作为县政府的派出机构，它更加具有“官僚化”的性格。由于它与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能缓解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府———实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”；况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前；另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”(或市政)的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

　　“乡派”式改革解决了什么

　　后税费时代的农村管理体制，既要适应这个时期的农村社会经济的特点，也要符合乡村治理的未来变迁需要。应该说，“县政、乡派、村治”是符合后税费时代农村管理需要的一种较好的制度设想。

　　至于乡镇政府改为县级政府派出机构，如何增强民意基础，更好地满足乡村公共服务的需要，我认为可以借鉴各地的改革经验加以解决和完善。这些重要经验主要有：前文谈到的湖北省乡镇体制改革模式，尤其是“交叉任职”的乡镇领导体制、和“以钱养事”的乡镇事业改革，以及安徽省所推行的“乡财县管”改革模式。此外，还有四川、云南红河自治州等地对乡镇领导人试行民主选举的制度创新，和人大“常任制”改革。这些经验，都为下一步乡派式改革奠定了基础、创造了条件。

　　具体地说，可以将现在的乡镇政府改为县级政府派出机构，在乡镇一级设立“办事处”(或“乡(镇)公所”)，并在办事处一级同时设立党委，实行党政“合一”，即乡镇党委与乡镇办事处实行领导班子“交叉任职”，由书记兼任办事处主任、副书记兼任办事处副主任等职(也可根据情况设立纪律检查、武装、群团等组织，由党委委员兼任)。办事处主任、副主任由县级政府任命，乡镇党委依据现有的规定产生。此外，乡镇办事处的财政收支由县级政府统一管理，办事处不再设立一级财政。

　　同时，在乡镇一级实行常任人民代表竞争性直接选举，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对办事处的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对办事处的行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。

　　这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。办事处更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能；乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效地沟通民意，符合后税费时代乡村民主治理的要求。

　　这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决村民自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突；从而，最终建立和谐、民主、合作的“县政、乡派、村治”的中国乡村治理格局。

　　由此可见，无论是“乡派”式改革，还是其他的改革方式，我认为下一步乡镇体制改革的重心应该切实转向“转变政府职能”上来，将乡镇改造为真正为农民提供公共服务的一级组织。

　　(作者系华中师范大学中国农村问题研究中心副教授。本文系安徽省教育厅人文社科研究项目“农村税费改革及财政体制改革研究”的部分成果。)

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