作者：张天蔚
国务院修改颁布的“新信访条例”，将于今年5月1日开始实施。新条例在总则中便明确规定“任何组织和个人不得打击报复信访人”，表达了中央政府保护信访者合法权益的态度，也间接表明了政府对信访现象、信访职能的承认和肯定。在这种肯定的同时，新条例也传达出使信访工作“归位”的明确信号。尤以第四条所规定的信访工作“坚持属地管理、
分级负责，谁主管、谁负责”的原则，和十四、十五及二十一条中，就信访事项的提出及受理条件做出的限制性规定，最值得注意。其中前者的重点在于信访处理的主体由上级向基层、向属地的归位，后者的主旨则是在信访工作中，剥离那些本该通过法律诉讼等手段解决的事项，以实现信访职能的归位。
这两项归位无疑都是重要而意义深远的。近年来，随着信访工作在社会生活中起着越来越重要和显著的作用，信访工作也面临着严峻的挑战，其中最棘手的，就是“上访”的普遍化、高层化，及信访范围的扩大和信访职能的泛化。有统计表明，近年来层级越高的信访部门，其信访接待量的增加越是明显，基层信访机构却反而有下降趋势。这种趋势日渐显著，不但给上级信访机关造成巨大压力，且增加解决问题的环节，无助于问题的解决。而且，越级上访的普遍化，对现有行政管理体制及政治生态也造成极大扭曲。同时，群众中普遍存在的法律意识的欠缺，及对司法公正、司法独立的不信任，也导致群众对信访职能过度相信，以至本该起到最后救济渠道的信访工作，反而成了群众面临冤屈时的首选渠道。
新条例中的两个“归位”，一方面是针对上述“错位”现象而做出的政策调整，更重要的意义，还在于通过对信访职责、职能的明确界定，理顺行政体制、树立法律权威，以达到建立现代化政治体制和法治秩序的目的。
但是，要实现上述两个重要的归位，必须具备几个必要的前提条件。首先，必须逐步营造民主、健康的地方基层政治生态，使群众建立对基层清明政治的信心；其次，必须逐步提高司法公正和司法效率，使群众建立对法治秩序的信心。如果没有这两个前提条件，则信访工作的属地化管理，就可能使群众产生投告无门的心理和“跳不出某某掌心”的恐慌；而对应该或已经进入司法程序事项的不受理原则，也可能使那些已经穷尽司法手段却依然遭遇不公的群众，失去曾经可以指望的最后的救济渠道。
而以上述两个必要条件衡量我们所处的环境，却并不让人乐观。建设民主、健康的基层政治生态的必要条件，是地方政治的“全息化”，即在一个区域内，应该能够全息复制现代政治的必要结构和功能，如权力的赋予和对权力的监督制约，及司法公正、舆论监督等等。这样的政治生态，具有自我生长、自我监督、自我约束、自我净化的功能。而当某个局部的政治生态不具备这样的自我监督、净化功能时，外部的干涉就变得必不可少。而我们却不无遗憾地看到，近年来发生的多起矿难等重大事故，都是在外部乃至中央媒体冲破地方阻力而介入后，才得以曝光披露。地方政府在封锁消息时的团结一心、一致对外，证明其内部的权力监督机制已告失效。同时，外地媒体已经“报”作一团，本地媒体却还悄无声息的反常现象，则证明当地的舆论监督也告缺失。而多起曾经轰动一时的案件，如河北李真案、黑龙江韩桂芝案、贵州刘方仁案等，在进入司法程序之后，实行的都是异地审判。这样的做法固然可能有多重因素，但最核心一点，还是顾忌这些高官在当地的审判会遇到不必要的干扰。可见某一地域内微观层面上的司法独立和司法公正，还有着令人担忧的问题。这样的局部政治生态若无根本的改观，群众对当地的政治就
