党纪案件公开审理模式为党员搭建申辩平台

杭州市下城区纪委的一次“党纪法庭”现场　王勇泽／摄
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　　“自上而下的改革”

　　有这样一个外界知之甚少的组织，它并不庞大，却影响着全国6700万党员的政治生命，在每一起反腐案件的背后，都能发现它的触角———这就是中国共产党的纪律检查机关。

　　纪委的威权集中体现在查办案件中，那么纪委如何办案？在纪委系统内部，有没有对

其自身权力进行监督的改革动力？

　　2001年，浙江省台州市玉环县第一个“吃了螃蟹”，开创了党纪案件“公开审理”模式，使纪委办案的“封闭过程”开始有了透明度。2003年8月，在五年一度的全国纪检监察案件审理工作会议上，中央纪委副书记刘峰岩在工作报告中提出：“要在继续做好纪检监察机关内部公开审理、申诉听证等项试点工作的同时，及时总结试点经验，积极稳妥地推进。”

　　2005年4月5日下午，全国31个省区市纪检监察机关的审理室主任、分管领导云集浙江省杭州市下城区，在区政府大楼的会议室观摩了一场真实案件的公开审理。

　　这场观摩是在“全国纪检监察案件审理业务培训班暨工作年会”期间，作为业务培训的一项内容进行的。尽管这种安排看似“不定调子”、“不带框子”，但参加会议的江苏省纪委常委白国珍仍感觉这次观摩“导向清楚”。

　　“公开审理解决了党员为自己申辩的平台问题，是审理工作改革深化、政治文明发展的必然结果，”她对《南方周末》记者说，“每一个纪委书记都希望，自己任内办的案件经得起历史考验，这是改革最现实的动力之一。”“改革是自上而下的，”河北省纪委案件审理室主任贾路源说，“这种探索担风险，如果领导不重视、上面不推……”他摇了摇头，“现在对‘公开审理’还有个统一认识的过程，不过迟早要走这一步。”

　　舌战“党纪法庭”

　　迄今，全国已有20多个省在县级或地市级展开了公开审理试点，仅浙江省探索出来的公开审理方式就有“会审式”、“助辩式”、“申辩式”、“听证式”等六种之多。下城区试点的恰好是其中改革力度最大、争议最多的“庭审式”，观摩的案例是一起党员参与赌博案。

　　4月5日下午3时10分，280个座位的会议室座无虚席，各方人士上主席台就座，公开审理的现场就在主席台上。

　　为了淡化法庭色彩，纪委人员刻意没有统一着装，而是佩戴了党徽，说话也都回避法庭用语，而从会场布置来看，显然引进了诉辩机制——一面党旗悬挂在红色幕布正中，党旗前的中心位置属于主审员——下城区纪委案件审理室主任魏海涛；主席台左侧坐着调查人下城区纪委检查室主任高鸣；右侧是被调查人、助辩人。

　　宣布公开审理开始后，主审员对被调查人说：“贾军同志，请介绍一下你的政治身份和工作单位。”这句问话是魏海涛在前一夜才修正的，此前核对身份时采取一问一答式：“姓名？”“出生年月？”像在讯问被告，而非同志式谈话。

　　随后，助辩人王炳虎也作了自我介绍，“中共党员，下城区司法局干部”。56岁的王炳虎因年龄从司法局律师管理科长的位置上退下来，仍是公务员身份。这是他第四次在公开审理中为被调查人申辩，在下城区公开审理的案件中占了一半，被人戏称为“党内第一辩”。

　　主审员宣读了“权利和义务”，并确认贾军不提出回避申请后，公开审理进入调查阶段。由调查人陈述党员违纪事实，并举证、向被调查人提问。

　　“当前，各级党委、纪委三令五申严禁党员、干部参与赌博活动，你所在的党组织有没有进行过宣传教育？”

　　“有的。”“这样做是否违纪，你清楚吗？”

　　“清楚。”48岁的华东村保卫科副科长贾军不曾料到，自己平生最受瞩目的舞台是在“党纪法庭”上作为被调查人。1月25日晚上，贾军酒后和同事到村里的棋牌室，用麻将牌玩“筒子功”比大小。20分钟后，杭州市公安局巡特警支队到这里查赌，当时贾军正在坐庄，随身带的2000元已经输掉350。公安一举抓了25人，后查明有7名党员；查获赌资5.8万元，包括贾军身上剩的1650元。此次禁赌行动次日上了《浙江日报》，在当地颇有知名度。

　　公安机关作出治安行政处罚之后，把这起赌博案移交给下城区纪委，对涉案党员进行党纪处分。因这个案件影响较大，而且在事实定性方面有一定分歧，被浙江省纪委选中作为观摩案件。几经做思想工作，贾军同意进行公开审理。

　　公开审理的调查阶段持续了大约30分钟。对调查人出示的证据，被调查人和助辩人都表示没有异议，随即进入辩论阶段。

　　3时45分，调查人发言后，主审员说：“贾军同志，下面请你发言。”

　　“我全权委托给助辩人。”———贾军说到这里，主审员迅速瞟了他一眼———“由助辩人给我做主，申辩。”

　　“由助辩人为你申辩，是吧？”主审员似乎有点意外，盯住他问。

　　“我全权委托助辩人给我申辩。”贾军重复了一遍。“请助辩人发言”，主审员宣布。

　　助辩人王炳虎是通过贾军所在街道党工委介绍认识的，由于经组织推荐以及行将退休，王炳虎对于当助辩人并无后顾之忧，丝毫不担心在辩论中如占上风，可能遭到“报复”。

　　认识贾军时，他先根据案情写了一份辩护词，问：“有没有讲出你的心里话？”贾军看看笑了，说：“写得蛮好。”于是委托王炳虎替自己申辩。老王不负重托，直到开场前的一个小时，还在修改助辩词。“党章在为我撑腰，”他对记者说，“公开审理不能流于形式，如果请一个党员来过过场就没意义了。”

　　针对调查人的意见，王炳虎在辩论中说：“我认为本案不适用《中国共产党纪律处分条例》第162条，不构成赌博错误。”

　　他一一列举了处分条例对赌博规定的六种情况———“以营利为目的的聚众赌博”、“以赌博为业的”、“参加赌博屡教屡犯”、“赌资较大”、“在工作时间赌博”、“在国(境)外赌博的”，认为对照贾军的问题都“套不上”。

　　就“赌资较大”，他说：“华东村地处杭州市城乡接合部，根据华东村的生活水平，当晚被查获的金额只属一般，较小，应属娱乐性，不符合赌博错误的构成要件。”

　　他主张对贾军给予批评教育，并引用全国禁赌工作电话会议的文件：“要正确区分赌博与娱乐活动，对群众带有少量彩头的打麻将、玩扑克等活动，不要以赌博查处。”

　　3时54分，辩论进入第二轮。“关于赌资数额的问题，”调查人说，“在目前没有新的数额标准出台之前，应该适用2001年修订的《中国共产党纪律处分条例(试行)定性量纪实务》这本书做的解释。”

　　按照下城区纪委对公开审理程序的设计，辩论只有两轮。助辩人抓住最后的发言机会，紧紧咬住对方的“软肋”说：“我想再重申一点，关于赌博金额问题，我认为这是定性的关键。”

　　“既然涉及到定性，那就应该有一个杠杠，应该用具有法规效力的条文作党纪处罚的依据，否则就存在人为掌握，就会出现滥罚。”他嗓门大，语气急切，颇有辩护的味道。

　　“处分条例中没有规定犯赌博错误的资金数量，”助辩人说，“刚才调查人所讲的赌博金额的计算方法，只是纪委内部掌握的。《中国共产党纪律处分条例(试行)定性量纪实务》仅是一本内部参考的学理性质的书，如果作为定性量纪原则处理案件，不仅不严肃，也会造成党内执法不当、侵犯党员的合法权益。”

　　一些观摩者对这番话印象很深。记者身边的一位审理室主任小声议论：“这个问题没办法回答，因为确实没有数额标准，那本书不能作为执纪的依据。如果助辩人问，纪委根据什么来处理人？是根据某人的著作吗？那会更难看。助辩人提出了法规制度上的不足。”

　　江苏省纪委常委白国珍认为，法律出台之后，之所以司法解释会迅速跟进，是因为法院开庭审理，必然要把道理辩论清楚，“过去处分党员往往纪检机关一边说了算，党员处于弱势地位，公开审理之后，很多问题就无法回避。”

　　4时4分，辩论阶段结束。贾军表态说“公开审理给了我一次申辩的机会，保障了我的权利，体现了党的政策，也使我受到一次深刻的教育”，请求区纪委、村党支部从轻处理。

　　随后，作为列席人员的一些单位党员代表纷纷起立发表意见，监督员证明此次公开审理程序公正，主审员作了总结性发言，宣布公开审理结束。此次公开审理持续了一个小时。

　　在最后的总结发言中，主审员没有就案件的事实、定性、量纪发表任何实质性意见，这成为观摩者散场后议论的焦点。

　　公开审理为党员搭建申辩平台

　　从1998年至2004年，各级纪检监察机关处分的党员约为103万人。记者在采访中发现，按照现行的纪委机关案件办理程序，这些案件的审核处理主要采取“书面审”的方式。

　　党章规定，“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”。在现行规定下，被调查党员可以在违纪事实见面、审理谈话、宣布处分决定、支部讨论等过程中发表自己的意见，进行申辩。在处分决定下达后，也可以通过申诉渠道表达意见。

　　仅以2004年为例，全国各级纪检监察机关办结申诉案件888件，其中，变更原处分决定的164件，撤销原处分决定的86件，变更、撤销的案件占已结案件28.2%。

　　然而，多位省纪委常委在采访中表示，在现行的规定下，受种种因素限制，被调查人、受处分人在查办案件中表达自己意见，特别是申辩意见的机会、渠道、措施往往还存在很大不足。公开审理的方式恰恰为党员搭建了申辩的平台，特别是在当前“以人为本”，“保护人权”，依法治国理政的时代要求下，为了维护党员的合法权利，加强对权力运行的监督，公开审理已经不是干不干，而是怎么干的问题，是发展的大势所趋。

　　“基本上，纪委办案是一个不透明的流程，”一位经验丰富的审理干部对记者说，“从纪委自己决定受理哪个案件开始，初核、立案、调查、审理，一直到处分、执行、回访，主要是在纪检系统内部运行的。因此，对一个案件来说，哪怕从程序到实体都是公正的，这种不透明的公正也难以被认同。”

　　在这个流程中，审理是查办案件的最后一道关口，纪委常委会将根据审理部门提交的意见，讨论决定如何处分。而案件审理的依据，主要是从调查部门移送来的案卷材料，俗称“背靠背”、“书面审”。在司法界，“书面审”的弊端早已人所共知，现在除法律特别规定之外，案件要求一律公开审理。

　　4月5日观摩的公开审理方式，就是在现行的“书面审”环节，让审理人员、调查人员、被调查人三方坐在一起，调查人员和被调查人及其助辩人相当于法庭上的“控”、“辩”双方，在审理人员面前质证、辩论，并且在党内一定范围公开，保障党员的民主权利。

　　然而，对这种方式持保留意见的观点认为，处分党员不应模仿庭审。对此，曾在下城区法院担任过十年法庭庭长的魏海涛不以为然：“为什么先进的司法理念不能借鉴到党内来呢？党务工作中的民主与法治建设还不适应形势的发展要求，应该大踏步跟上，才能提高执政能力。”

　　“原本认为纪委办案很神秘，怎么打破神秘感、让广大党员有知情权？”他说，“我也是一个普通党员，保护好每一个被调查人的权利，就是保护我自己的权利，也就保护了6700万党员的民主权利。”

　　调查人高鸣亲身体验到，对于公开审理的案子，自己在取证时要更加严谨。他说：“因为要拿到群众面前质证，如果一个证据没取到位，答辩可能就显得苍白。”他认为，公开审理会对调查人的行为起到规范制约作用。

　　“一把手”的民主作风起决定性作用

　　4月6日，观摩公开审理现场的各地纪委干部进行了分组讨论。

　　记者旁听了各省纪委副书记、常委所在组的讨论，虽然发言者都表示公开审理是改革方向，也有不少人希望改得慢一点、稳一点。大致来看，发言者所在的省份经济越发达，公开审理改革的愿望似乎越迫切。

　　推行公开审理，在外界看来也许是理所当然，而实施起来却显得困难重重。一些审理干部告诉记者，首先遇到的障碍是人员问题，工作量大大增加，对办案人员数量、素质的要求都提高了。

　　以下城区纪委为例，案件审理室只有“一个半”人，除了主任魏海涛外，另一个人同时为两个部门服务，魏海涛是惟一的主审员。在2003年的一次公开审理中，被调查人要求他回避，称自己与魏的妻子有过工作矛盾。下城区纪委在会场外的楼道里紧急召开常委会讨论，认为要求回避的理由成立，只得由分管审理的副书记临时担任主审员。

　　第一个在公开审理中被回避掉的主审员魏海涛认为，公开审理最大的障碍不在于人力资源不足，而是作为主审员，不能像法官宣判那样提出结论。

　　按照现行的党纪处分程序，处分决定须经纪委常委会讨论，有的案件甚至纪委决定不了，还要报党委或上级纪委。“我也希望能发表意见，为自己说的话负责，”他说，“可如果审理室的意见被上级否定了呢？我还是要服从组织的，不能说‘那是常委会的意见，不是我的意见’。”

　　对于魏海涛的担心，浙江省纪委案件审理室主任葛菲认为“完全没有必要”。他说：“案件的事实不会改变，主审员可以对案件的事实、定性当场表明态度，同时说明这个意见需要提交纪委常委会讨论。如果最终组织上在定性、量纪方面做些调整也是正常的。公开本身就是监督，就是防止少数人说了算。”

　　几乎所有采访对象都表示，在公开审理改革这件事情上，“一把手”的民主作风起决定性作用，要么是改革的最大推动力，要么是最大阻力。

　　以下城区为例，2003年至今公开审理了10个案件，虽然数量不多，却占了案件总量的30%，这是记者听到的最高比例，是浙江全省平均数字的10倍。

　　“纪委也要有创新意识，敢于突破框框，”下城区委副书记、纪委书记朱钟毅说，“要思考怎么提高办案质量、保障党员权利，让犯错误的人心服口服。”朱书记早在1997年到任，他的创新精神是2002年底面临换届时，遇到新任区委书记翁卫军后迸发的。

　　朱向翁提出，希望纪委的案件审理室主任来自法院，检查室主任来自检察院反贪局。人员到位后，他给魏海涛出题，可不可以借鉴司法理念审理党纪案件？要大胆设想、制订方案。于是，魏起草了一套《纪律检查机关公开审理手册》。

　　对此，翁卫军书记批示“这是推进党内民主的一项具体措施，也是保障党员民主权利的一项内容，望区纪委积极探索，及时总结，抓出成效”。就在批示的当月，下城区纪委公开审理了第一个案例。

　　公开就是监督

　　目前在各地，公开审理处于“百花齐放”的各自摸索阶段，公开审理案件的类型也没有规律可循。例如在下城区，只要被调查人同意，又不涉及国家机密、个人隐私，各类党纪案件均可能进行公开审理。迄今下城区公开审理的10个案例，涉及赌博、挪用公款、失职、吸毒四种类型。

　　目前，只有浙江、河北两省在全省范围内推行公开审理试点，但迄今为止，还没有一起案件在省级纪委进行过公开审理。

　　江苏省纪委常委白国珍2004年要求省纪委审理室找案子公开审理，至今还没有找到合适的案件。她分析，可能因为简单的案件省里不值得做，争议大的案件审理人员又底气不足。

　　重庆市纪委副书记吕天庆认为，公开审理试点到省级更难，难在处理干部的职级更高，本人一般不愿意公开审理，有面子问题。“还有一个受处分轻重的问题，”他说，“在我们处理地厅级干部的案件中，受到重处分的比例约占20%，相对于基层干部比例要低。而受到轻处分的干部往往不愿意公开审理。”

　　“从道理上讲，党纪面前人人平等，没有特殊党员。党务公开、政务公开不能只在基层，没有这个道理，”内蒙古自治区纪委常委史继善说，“公开本身就是监督，改革有个先易后难的过程，但从长远看，都要放在阳光下。透明度越高，党的生命力越强。”

　　记者在发稿时获悉，经下城区纪委常委会讨论决定，贾军受到党内警告处分。

　　(文中贾军和华东村均为化名)  本报驻京记者　寿蓓蓓

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