浙江武义改革政务首次引入分权制衡理念(图)

在党的领导下进行乡村改革，是目前乡村改革的一个前提。
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　　□本报驻京记者　李梁

　　去年6月，浙江省武义县推出了一项“分权治村”的大胆试验，因其包含着分权制衡的理念，引起了外界的瞩目，本报曾率先予以报道。

　　时过一年，这个试验在复杂的中国乡土上运行如何，对乡村的权力格局产生了什么影

响，对乡村治理有何启示，本报记者再赴武义，探究这些问题的答案。

　　上访带来的改革

　　2004年6月18日。窗外，一堆村民嘻嘻哈哈看热闹，这让站在台上的后陈村村民张舍南头上直冒汗，面对一排正襟危坐的县领导，他正在宣读自己的“就职宣言”。

　　张舍南是村里上访的领头人，“见过大场面”，曾多次与县领导当众唇枪舌剑，但现在这种严肃的场合让他觉得“不太适应”。

　　他的新官职是“村务监督委员会主任”，在他率众上访时，他真没想到这会催生出一个新的机构，带来了一场乡村改革，乃至为他带来了这个“官职”。

　　坐在台下的武义县委副书记、纪委书记骆瑞生，是推动这一切的幕后人物，他于2004年3月到后陈村来调研，斯时，后陈村上访量全县第一，两任村支书先后因腐败而被撤职。

　　新任村支书胡文法的一个做法，引起了骆瑞生的关注，为医治后陈村财务问题混乱的顽疾，胡文法建立了一个村民财务监督小组，对村两委的每月财务支出进行审核签字。“这两年来城市化进程加快，大规模土地征用让村干部的权力资源迅速扩大。而另一方面，由于监督缺乏，村民为了维护自身利益，自发形成了监督和维权组织。”作为纪委书记，骆瑞生思考，“要将这些组织的监督努力引入法治轨道上来”。

　　工作组在后陈村一呆就是一个多月。一个想法在骆瑞生脑袋里慢慢成形--在村支部和村委会之中引入独立于农村基层政权之外的权力机构--村务监督委员会，建立一个闭合式的分权监督系统，监委会行使的监督权和领导权、行政权分立，使它能够“不依赖于外来权力支持和人的因素，自主运行”。

　　这一想法无疑让人十分兴奋，但骆瑞生很快发现，村民们对此并不感兴趣：召开座谈会时，村民们直言不讳：你们不要搞制度了，制度制定得再多都没用，村干部们不执行，还不是等于零。

　　这种状况刺激了骆瑞生，“如果没有动真格的改革，看来无法取信于村民。”

　　在骆瑞生眼里，后陈村是一个极好的试验场，“这里上访人员多，监督力量大，村情也复杂，都是分权的有利条件。”在他的推动下，《村务监督制度》和《村务管理制度》一一出台，而因上访闻名，又干过财务工作的张舍南，被选定为第一届监委会主任。

　　一场“分权治村”的试验，由此悄悄展开。

　　监委会亮相

　　按照新建立的制度，3位监委会委员的权力可不小：村里除党务会议之外的村务会议，他们都要列席参加。对村两委不按村务管理制度规定作出的决定或决策，可提出废止建议，年终时可参与街道党委对干部的考评。

　　走马上任不足一月，村里的大事就来了，几年来村里因为土地被征用，获得了1000多万元的征地款，村两委准备用这笔钱盖一个3万平方米的标准厂房出租，年终给村民分红利。村两委干部在村务会议上议事完毕，有村干部问监委会：“这事你们几个人同意就做了。”

　　张舍南表态：“我们这个担子也不好挑，也挑不动，你们主要领导也挑不动。按照监督制度，是不是最好搞个听证会？”

　　当场就有干部不高兴了：“你这个人上来就挑刺，你没来我们不是也做得好好的？”张舍南也急了，两人当场吵起来。

　　最后还是村支书胡文法出来打圆场，拍板确定召开听证会。第一场交锋，以监委会获胜告终，但也让张舍南感觉到，“如果没有书记的支持，只怕做不了啥事。”

　　2004年8月，厂房开始建设时，麻烦又来了，村委会主任陈忠武哥哥的亲戚出铲车铲砂，刚开始的时候，费用以小时来结算，120元一小时。干了一个多月，细心的胡文法发现铲车越开越慢，砂越铲越少，钱却照付。

　　胡文法于是派村支部委员何容伟和张舍南一起下去摸摸情况。两人一调查：如果换成以生产量结算，成本将大为减少，随后两人向村支书作了汇报，并提出对铲车公开招标。

　　此举马上惹恼了村主任陈忠武，他找到何容伟大吵一架，原本受命去做“思想工作”的张舍南，也打起了退堂鼓，这一点让村支书胡文法颇为不满。

　　拖了一周，以监委会名义举行的招标会开始了，结果来投标的铲车寥寥无几，原来，陈忠武的哥哥十分光火，跑来把参加投标的人都赶出了村。后来，在村支部出面担保的情况下，车主们才敢重返会场。

　　这场冲突，最后使每方砂的价格降到3.48元，每天节约成本约160元。毫无疑问，这场以监委会发动的“招标”事件，张舍南发挥的作用并不大，但在此后媒体的报道中，这成为了张舍南的主要“政绩”之一。

　　在村干部眼里，张舍南最大的权力并不是开会，而是每月审核村财务账单，经他签字方能报账。这也是村干部们最抵制的一点。

　　事实上，在制定村务监督制度的时候，干部们为这一条款是否保留连续吵了几天，一些人吵得喉咙都哑掉了。一位干部甚至威胁：“发票报不报得了，会直接影响村里稳定。”

　　这一争议最后在县委的介入下，确认了监委会的权力，骆瑞生的想法是“监委会如果没有签字权，监督就不可能到位，事前、事中的监督也会落空”。

　　自从这一“签字权”生效后，村里的招待费开始锐减，按照新规定，村里接待县和街道干部，每人伙食标准20元，买烟喝酒自费，当年，全村招待费共8000多元，而在过去，这个数字是十多万元。

　　村民们对此无疑十分欢迎，张舍南更因此而在媒体报道中颇出风头，成为后陈村乃至武义县的知名人物，一位村干部告诉记者，“他腰板越来越硬，在村两委会说话的神气都不一样了”。

　　监委会的委员们，在村民家中喝酒时，也开始有意无意地炫耀：“昨天晚上我又被书记叫去看账啦！”

　　这一切似乎都引致了不满，对于媒体广泛报道的监委会为村民节省20多万元的说法，老教师陈子房就认为，“这些都是在胡书记的开明领导下做出来的。”

　　胡文法曾在街道任职，长期分管工业，思路开阔，上任伊始，他的许多做法令村民们耳目一新，村庄建设引入听证和招投标制度，修改村规民约，他既是最早提出的人，也是主要操作者。

　　但这位书记行事低调，作风果断，说话不露声色。一年来，在媒体的报道中，他也一直隐藏在监委会主任张舍南的身后。

　　村民陈华寿就认为，村庄变化最大的功臣无疑是胡文法。“说句实在话，如果胡书记不重视，监委会肯定搞不起来。”

　　在这种种暗流汹涌之时，监委会迎来了年度的换届选举。

　　张舍南出局

　　近一年时间，张舍南小心翼翼，游走于村干部之间，但他在后陈村复杂的权力格局中无疑也越陷越深：村支书胡文法是上级领导下派的得力干部；村委会主任陈忠武的大舅子是常务副县长，而他呢，则得到县委副书记骆瑞生的强力支持。

　　陈忠武原本涉嫌经济问题，但并没受到处理，反而因为“勇于改正错误”，被发展成中共预备党员，但这一硬伤无疑也影响了他在村里的权威，一年来处事颇为低调。

　　大刀阔斧工作的胡文法，与陈忠武在工作中颇多磨擦，处于中立位置的监委会，无疑对双方来说都有争取的价值。

　　而对于张舍南来说，颇为头痛的是，监委会与其他两委，到底是何种关系？按照理想的架构，领导权、执行权、监督权应该平行，从而产生制衡之效，但事实上，这个问题从没得到解决。

　　骆瑞生坦率地告诉记者，“最初设计制度就考虑了现实的政治尺度，监委会在村党支部的领导下开展工作。”但这样一来，监委会显然无法监督村支书，如果村支书乱来怎么办？

　　煞费苦心的骆瑞生，在条例中为此留下了一个模棱两可的解决方法：如果村支部书记在执行村务，监委会同样有权进行监督。骆瑞生承认，“这个很难操作”，在县里开常委会讨论时，原来的措辞是“监委会在党支部的正确领导下”开展工作，几位领导考虑再三，认为“‘正确’这两个字太敏感，还把它去掉吧”。

　　张舍南所主持的监委会，名义上对村代会负责，但却只能通过“两委”来召集村代会，事实上，监委会得到的授权中，最重要的是弹劾权——可以根据村民和村民代表的意见提出对不称职的村委会干部的罢免建议，但这一权力张舍南从未行使过，因为按照后来的实施细则，弹劾需提请村支部同意，然后由村支部报上级党委、政府，方能启动。

　　尽管如此，张舍南一年来在财务监督上的工作，无疑收到了一定的实效，骆瑞生的直观感受是，“后陈村的上访这一年几乎绝迹，而以往的上访大部分是对村财务开支的不满。”

　　村支部委员何容伟认为，张舍南人很乖巧，工作上路快，“实事求是地讲，这一年工作干得不错”。

　　张舍南此时也雄心勃勃，3月份监委会换届，他想以他的业绩、名气和县领导的支持，续任应是顺理成章。没想到在此关口，一场风波不期而至。

　　当地电视台刚好此时播出了一期后陈村监委会的节目，在节目中，张舍南成为中心人物，主要叙述都围绕其展开。在节目末尾，张舍南提了一下他的收入：半年在村里才领2000多元工资，这些钱他做生意，“出去几天就赚回来了”。

　　一位村支部的干部当晚没有看节目，第二天上午就接到告状电话，“还不赶快看看，张舍南都说了什么！”这位干部收看重播节目后，当场就发火了：“我当村干部也就3000来块钱工资，你又不是干部，不过行使个监督权，竟对此还不满足？”

　　村民陈华寿的看法直截了当：“媒体报道太突出张舍南了，把功劳全部记在他身上，好像村两委是在他的领导下工作一样。一些干部平时就对他指手画脚不满，意见可大了。”

　　3月份，后陈村开始村民代表换届选举，张舍南所在的第一组应选举村民代表7名。按照规定，首先成为村民代表，才有资格竞争监委会职务。

　　“有些人开始挨家挨户做工作，不要选张舍南，”一位村民后来告诉记者，“这背后有人在总体策划，把张舍南拉下马。”

　　3月8日村民们第一次投票，结果张舍南在第一组中排第八，落选。当晚，有人在村委会办公楼和街上大放鞭炮，以示庆祝。

　　选举形势对张舍南颇为不利，这让县里领导感到意外。于是提议：第一组名额是否适当放宽，增加一个？

　　没想到这一提议遭到了村里的坚决抵制，此后，张舍南转而作为候选人参加村委委员竞选，委员共选举四人，有意思的是，他刚好票数排在第五位，同样出局。

　　眼见事情已难以挽回，4月8日，后陈村正拟举行监委会选举，街道一名干部匆匆赶来，宣布张舍南竞选村代表时，有一张有效票被漏记，需要重选。

　　会议室一下子炸了锅。争论过程中，封存了一个月的票箱被再度打开，果然从票箱中发现了一张“问题”选票，这位街道干部当场宣布，张舍南和排在一组第七名的村民叶国忠名次并列，两人将再次选举。

　　事后来看，这是张舍南的最后一次努力，但也因外来力量的直接干预引起村里反弹，使后陈村的局势更为微妙。

　　选举结果，张舍南再次落选，几天后，心灰意冷的张舍南远走诸暨。

　　推广背后的思考

　　新当选的监委会主任陈广达，这些天和村支书胡文法一起为二期厂房建设招标奔前跑后。他见到本报记者说的第一句话是：“我们主要是在村支部的领导下，支持配合村委会的工作。”

　　对于张舍南远走他乡，大部分村干部避而不谈，但在骆瑞生眼里，“改革无疑取得了一定的成功，也给现在的农村工作开启了新的思路。”

　　后陈村试验被广泛报道后，浙江省委书记习近平十分重视，两次作出批示，省委办公厅专门组织了7个职能部门来武义调研。

　　2004年底，武义县决定在96个村推行监委会制度，今年4月，范围扩大到全县558个村，下一步，这一经验还将在金华市推广。

　　事实上，这种推广很快就遇到阻力，骆瑞生在调查中发现，村干部和县里围绕制度暗中角力，对一些关键性条款进行删节处理。

　　“例如发票报账之前，必须经过监委审核签字，一些村偷偷将这一条款删除。”骆瑞生告诉记者，“制度中规定1万元以上开支经村代会讨论，有些村偷偷改成了5万元以上。”

　　本报记者随机走访的下邵村，也出现了怪事，原本推选三名监委会成员，因为出现同票，村支书徐国富和街道办干部决定，“那就把监委会成员变成四名。”

　　骆瑞生无疑一直担心这一制度的脆弱，他甚至为此推动县委作出了一个决定，用3个月时间对各乡镇的执行情况进行检查考核，但对这种类似“运动式”的检查能否保证监委会的生根发芽，他坦陈心里没底。

　　浙江一位关注此项改革的学者认为，“监委会这一制度，在设计上有先天不足，未能实现权力的分置和平衡，而对于村庄这样的熟人社会来说，监督功能的实现，或许首先在于基层民主得以充分发展，此两者相辅相成，基于此，制衡方能收监督之功效。”

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