安徽启动三级官员联动接待信访制度

　　本刊记者 贺海峰

　　在历经39次毫无结果的上访之后，合肥钢铁公司王芹等39名教师还是心有不甘：既然合肥化工厂的教师可以划转地方管理，为什么我们不行？

　　2005年5月10日，对他们而言，是一个喜出望外的日子。这一天，负责接待他们来访的

中共安徽省委常委、合肥市委书记孙金龙决定：市有关部门应当就此问题举行一场公开听证会，广邀人大、政协、媒体以及社会各界人士参加，一起对处理结果进行客观的评判。“孙书记这一民主的决定，让我们心服口服。”王芹老师告诉《决策》记者，“当时，我们5位上访代表都激动得长时间鼓掌啊！”

　　实际上，孙金龙公开接待群众来访，仅仅是一个“序幕”。从这一天起，安徽在全省范围内启动了市县乡党政领导干部开门接访、带案下访活动。为此，省委省政府专门发文要求：先开展县乡联动接访，县党政主要负责同志接访时间应不少于 6个工作日，党政其他负责同志轮流接访；乡镇每天明确一名党政负责同志接访，县乡集中接访时间不少于30天。在此基础上，市开展集中接访，市党政主要负责同志接访时间应不少于2个工作日，党政其他同志轮流接访，集中接访时间不少于15 天。

　　与之相呼应，5月下旬，安徽各省直部门也先后发出通知，要求机关各处室、所属各事业单位“认真做好开门接访、带案下访工作”。

　　至此，一场前所未有的官员联动接访“风暴”席卷安徽，成为窥探中国“信访生态”的又一样本。据当地媒体报道，在国务院新《信访条例》正式实施之时，安徽这一举动在社会各界“好评如潮”。

　　安徽缘何要启动三级官员联动接访

　　安徽推行三级官员联动接访，目的之一是为了畅通信访渠道。这一举措的首倡者，是中共合肥市委副书记黄同文。

　　黄同文长期分管合肥信访工作，对群众上访之难感同身受。2005年4月16日，他来到合肥市府广场，正准备参与国务院新《信访条例》集中宣传日活动。突然，一名白发苍苍的长者跪倒在他面前，双手捧起一沓上访材料，要求反映问题。古代“拦轿喊冤”的一幕再度上演，令黄同文深为震撼。于是，他当即主持召开会议，研究谋划开展全市领导联动连续公开信访接待活动，并于4月25日在全市推广。之后，安徽高层将合肥的这一做法推向全省。

　　此前的4月15日，安徽在全国率先启动了公安机关一把手接访试点。5月1日起，国务院新《信访条例》正式实施，安徽有关部门也传出消息，称将对1995年颁行的《安徽省信访条例》进行修订。这些看似风马牛不相及的事件背后，其实隐含着相同的背景，这就是要尽早化解长期待解的信访难题。

　　安徽官方提供的一组资料显示：近几年来，安徽群众信访活动相当活跃，信访总量逐年攀高。2004年，安徽县以上党政机关受理群众信访476176件(次)，比2003年同期上升16.9%，其中，来访400791人次，同比上升20%。安徽省信访局受理群众信访67535件(次)，同比上升39.4%，其中，来访41692人次，同比上升8 5.8%。国家信访局受理安徽群众赴京初、重访(不含滞留访)1715批次3321人次，同比分别上升68.6%和9 4%。

　　与居高不下的信访总量相比，更让政府部门忧心的是，集体上访、重复上访和非正常上访大幅度上升。2004年，仅合肥市就发生聚众围堵省市党政机关大门170起，堵塞交通253起。

　　“这种严峻的形势在其他省份同样存在。”安徽省信访局研究室主任胡苏安分析指出，“当前，我国正处于一个社会转型加速、利益冲突加剧的时期，各种现实问题和历史遗留问题相互交织，社会矛盾日趋尖锐、复杂。随之而来的，就是群众信访数量的持续上升。”

　　据了解，安徽群众信访反映的问题，主要集中在企业改制、农村土地征用、乡镇事业单位改革、城镇拆迁安置、涉法涉诉、企业军转干部、个人利益待遇、干部工作作风等方面。这些问题触及的层面不断加深，既有社会矛盾、经济利益矛盾，也有体制矛盾、思想观念矛盾，还有相互交织的复合性矛盾，解决起来相当困难。

　　正是为了应对这种信访压力，2004年7月，安徽高层对省信访局进行“升格”：局长由省委省政府副秘书长兼任，增加人员编制，提高经费标准等。“这在安徽的历史上是少有的，在全国也是不多的。”胡苏安说。

　　2005年1月，国务院新《信访条例》公布之后，进一步明确了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”等原则。基于此，2005年4月29日，安徽省委、省政府联合发出通知，要求全省各地自5月10日至7月10日，开展市县乡党政领导干部开门接访、带案下访活动。这份通知称，“通过两个月的努力，力争实现进京赴省上访的息诉息访率达到80%以上，市县党政机关和乡镇接待处理的群众信访问题息诉息访率分别达到 80%和90%以上的目标。”

　　文件最后提到，“对受理的信访事项，坚决做到‘三不放过’，即问题不查清不放过，问题不解决不放过，有关措施不落实不放过”。这句话使群众有理由对政府产生更多的期待。

　　三级官员联动接访能够解决多少问题

　　“解决老账、不欠新账”是安徽三级官员联动接访的总目标。安徽省委省政府的文件将之进一步具体化，“集中接访解决本地区、本部门、本单位2004年以来群众进京赴省上访反映的问题，带案下访解决上级交办的信访案件，尤其是进京赴省上访至今没有息访的集体上访、重复上访、上访老户案件，回访听取群众意见”。

　　尽管这一目标令人期待，但人们还是不禁要问：短短两个月时间里，领导联动接访能够解决完如此之多的信访案件吗？

　　“这确实是一次非常态的执政样本。”合肥市委市政府副秘书长、市信访局局长汪学明对此直言不讳。但他继而强调，“不这样做，信访问题将会积重难返。实践证明，各级领导联动连续信访接待工作，不仅实现了领导与群众零距离的接触，而且在领导关注和有关部门督办下，相当多的问题得到了及时解决。”

　　先来看干群关系的变化。群众何以为了一个问题反复上访？最根本的原因在于接访单位解决不了问题，或是层层转批相互推诿，最终失去了群众信任。而群众的“青天”意识又促使他们不断越级上访。久而久之，信访工作就陷入了“越级上访 —截访—再越级上访”的恶性循环。三级官员联动接访则从体恤群众的感情为切入口。以合肥为例，联动接访第一天，市委书记孙金龙即要求，“务必使来访的群众受到市领导的接待”。谈心、握手，耐心地宣讲政策，请律师发表意见，这些点点滴滴的细节，使群众的怒气在沟通中平息，积怨在宣传中化解，情感在交流中增强。

　　再来看解决了多少问题。国务院新《信访条例》明文规定，政府处理信访案件，要在60天内书面答复。而安徽在三级官员联动接访中则进一步申明，“属于本级受理的群众上访事项，能够当场解决的，要当场解决；当场解决不了的，要明确时间限期解决，一般应在1个月内解决；情况复杂的可适当延长时间，并告知上访群众解决期限和延期理由；不属于本级受理或应当通过法律途径解决的，要明确告知上访人向有权处理的机关提出”，“各级领导干部要带着重大疑难信访案件下访回访，市党政主要负责同志包案解决信访问题不少于4件，党政其他负责同志每人不少于3件；县党政主要负责同志不少于8件，党政其他负责同志每人不少于5件；乡镇负责同志要亲自包案解决问题。”

　　“信访问题不能石沉大海，必须件件有答复”。2005年5月26日，合肥市委书记孙金龙在第二次公开接访后表示，“今后我每个月都将尽可能公开接访一次。”此前，合肥市委组织部也将信访工作列为领导政绩考核的标准之一。

　　“领导公开接访、带案下访，本质上是一种应急之举。尽管这一举措突出强调了责任制和责任追究制，但最终是否能够从根本上化解信访洪峰，还有待观察。”在接受《决策》记者采访时，安徽中鼎律师事务所律师姚玲玲对此表示谨慎的乐观，“比如，多年遗留下来的老大难问题，时间跨度长，涉及领域广，解决起来需要做艰苦细致的工作，不可能一蹴而就。更何况，与此同时，新的信访问题还在不断产生。所以，最重要的是必须建立一种长效机制。”

　　关键要把矛盾化解在基层

　　“从安徽信访工作的实践看，群众反映的问题中80%以上是改革发展中出现的新问题和新矛盾，80%以上发生在县及县以下基层，80%是有道理或有实际困难应当解决的，80%以上是应该能够而且最终也是在县及县以下基层得到解决的。”在2005年年初全省信访局长会议上，安徽省委省政府副秘书长、省信访局局长朱勇的一番话，令与会的各市县信访部门负责人如坐针毡。

　　安徽市县乡党政领导公开接访、带案下访活动，本意正是要将信访隐患和各种矛盾尽可能地消弭在基层。

　　此前的2004年，时任中共河南省委书记的李克强曾主导河南省市县四万官员“下访”，成效斐然，并得到中央领导的充分肯定。安徽三级官员联动接访与之最大的不同，是将接访领导的层级向下延伸到了乡镇。省里强调说，在办理来信过程中，县级信访部门应当“多自办、少转办”，乡级则应当“只办不转”。

　　这一举措可谓直指问题的症结所在。从目前上访暴露的问题看，无论是农村还是城市，基层信访工作普遍薄弱。尤其是城区信访工作，一些市还是空白，一些乡镇的信访工作处于无人、无钱、无地点、无规章的状态，多数街道社区居委会没有承担开展信访工作的任务。

　　“信访稳定工作的第一道防线如此松散，这是非常危险的。”安徽省信访局研究室主任胡苏安说，“三级领导联动接访就是应急举措之一。”

　　事实上，为配合国务院新《信访条例》的实施，从2005年年初开始，安徽信访系统就全面启动了“基层基础建设年”活动。其中，进一步完善信访苗头矛盾排查调处制度、信访工作重心下移责任下移等举措，已经对安徽信访总量的下降起到重要作用。

　　先来看信访苗头矛盾的排查调处。安徽一改过去大而化之的工作作风，要求各市每月一排查、一汇总、一上报，并纳入年度考评。各县、乡、村(企业)也要求每半月、每周、每日排查一次。“排查的重点是改制企业职工、生活困难退休职工、城乡贫困人口等弱势群体以及上访老户。这样有利于我们搞清楚全省有多少信访苗头，已经妥善化解的有多少，可能发生上访的有多少，存在的突出问题是什么，以利于各部门做好超前准备。”胡苏安告诉《决策》记者。

　　再来看信访工作重心下移责任下移。怎样做到“集体上访不出县(区)”、“一般问题不出乡(街道)”？就是充分发挥乡镇、街道社区居委会贴近群众、排查信访苗头和群体性事件隐患、做好群众思想政治工作的突出优势。“到2005年年底，要确保70%以上的乡镇信访工作达标，50%以上社区居委会达标。”胡苏安介绍说，“全省所有乡镇、街道都要明确党政一把手亲自抓、负总责。”

　　一组数据显示：2005年1月—3月，合肥市群众集体上访41批1088人次，同比批次下降了41%，人数下降了46%；赴省集体上访9批110人次，同比人数下降了72%；此外，全省来合肥集体上访167起5024人，未发生一起聚众冲击省市党政机关和堵塞市区主干道的事件。

　　“这组数据表明，把矛盾化解在基层至关重要。”合肥市信访局副局长马谟荣向《决策》记者说。

　　建立长效机制才是治本之策

　　“要解决信访问题，从根本上来说，不在于如何应付群众上访，而在于如何减少群众上访。”采访中，所有的官员、专家都表示，领导接访虽然是一种很好的形式，但更主要的是必须抓住问题的源头，“否则，领导们还要不要干其他的事了？ ”

　　那么，何谓问题的源头？综合各方观点，记者认为有以下三点：一是政府要建立健全反映社情民意、重大事项社会公示和社会听证制度以及专家与群众相结合的咨询制度、论证制度和责任制度。二是政府要依法行政、依法办事，不能侵害群众利益，不能在政策上乱开口子。三是通过司法途径解决问题的成本过高，政府应当对弱势群体予以重点扶持。