272万贫困人口环绕京津 亚行官员为之震惊

环京津贫困带示意图
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　　国家级贫困县河北丰宁一处村庄。由亚洲银行资助，最新公布的河北省发展战略研究报告称，环京津地区有32个贫困县，3798个贫困村。本报记者王申摄

　　核心提示

　　在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口。8月17日，亚洲开发银行公布的《河北省经济发展战略研究》报告首次提出：“环京津地区目前存在大规模的贫困带。”该报告认为，这会对京津冀地区的现代化和生态安全造成一系列负面影响。

　　为消除环京津贫困带问题，报告首次提出“建立京津冀北生态经济特殊示范区”的措施。国家发改委有关人士表示，京津冀规划已纳入“十一五”期间加紧推进的区域规划之列。

　　兴隆村是个“随风飘移”的村庄。“风沙一过来，整个村子就被掩埋了。基本上每过七八年，这个村就得搬一次家。”河北省科学院研究员宋树恩说。

　　兴隆村隶属河北省张家口市康保县，距离北京256公里，地理位置正处西北部风沙进入北京的第一道风口上。从10年前关注冀北贫困问题开始，宋树恩不定期来该村考察。

　　“我见到一个4口之家，房子是土泥房子，屋顶用柳条糊住。家具是一个水泥柜、一口锅、几个碗，另外还有几只羊。家中全部资产不值1000元。”

　　每次从北京驱车行至兴隆村，强烈的贫富差距令宋树恩震撼。“那不是一个时代的差距，而是三十年、五十年的差距。每次去，都像回到了解放前。”

　　类似兴隆这样的贫困村，在河北省与京津接壤的6个设区市中，有3798个，贫困县则有32个，占该地区县(区)总数的44%.8月17日，亚洲开发银行公布的《河北省经济发展战略研究》报告提出：“环京津地区目前存在大规模的贫困带。”按照执笔人的说法，这是国内第一次提出“环京津贫困带”的概念。

　　“环京津贫困带的提法的确很猛”，国家发改委宏观经济研究院研究员汪文祥说，此前，京津冀地区能否协调发展一直广受关注，这一提法契合了国家“十一五”计划中关于区域规划发展的思路。

　　京畿之困震惊亚行官员

　　兴隆村是河北省最北部的村庄。村民有谚云，“兴隆不兴隆，风沙半腿深；白天起风点油灯，黑夜起风沙埋人。”

　　兴隆村所属的康保县是国家级扶贫重点县，“天干、地旱、水少、风大”，生态环境十分脆弱。2000年以前，全县沙化土地和潜在沙化土地面积达419万亩，占全县总面积的83%.恶劣的生态环境制约了当地经济的发展，全县年均财政收入不足2000万元。

　　《河北省经济发展战略研究》称，根据中国的贫困标准，河北省与京津接壤的6个设区市中，32个贫困县的面积达8.3万平方公里，占该地区总面积的63.3%；其中，贫困人口达到272.6万。

　　“像河北省这样在距离首都不到100公里的区域内还存在着大面积贫困化地区的现象在世界上也是极为少见的。”“消除环京津贫困带促进京津冀区域协调发展”报告(以下简称“环京津贫困带”报告)专项课题组负责人之一、河北省发改委宏观经济所所长李岚告诉记者。

　　2002年，冀北贫困问题引起了亚洲开发银行专家组人士的注意。

　　当年7、8月份，河北省副省长郭庚茂在一次与亚行官员会面时，谈起冀北地区贫困问题。当时，郭庚茂认为，河北实施的“两环开放带动战略”(环京津、环渤海战略)效果不明显，与东部沿海地区经济发展差距较大，希望亚行专家帮忙诊断“病情”，协助河北搞一些战略研究。

　　“后来，亚行的人来张家口考察，一看，非常惊讶，离首都北京这么近的距离，居然还有这么穷的地方！他们投入60万美元，成立课题组，从‘贫困’问题出发对河北经济进行整体调研。”李岚说。

　　据课题组另一负责人宋树恩回忆，2002年10月，河北省成立亚行项目办公室，由常务副省长郭庚茂挂帅领导项目进程，河北省财政厅副厅长陈金城任项目办主任。

　　2003年3月，亚行项目办公室经国内国外双项公开招标，选定加拿大科瑞澳公司、上海政府发展研究中心两家公司作为专家咨询团队，分别牵头组织国内、国外专家研究河北省经济战略发展课题。

　　2003年6月，上海政府发展研究中心、上海市社科院会同河北省财政厅、河北省发改委、河北省社科院及河北省科学院等部门对《河北省经济发展战略研究》课题国内部分9大专题进行分工并正式投入调研。

　　专项调研的第一部分“环京津贫困带”课题落在李岚、宋树恩头上，两人凭借对河北贫困问题多年的关注，迅速组成一个5人课题组，展开深入调研。

　　“接到这个课题后，我的脑子里一下子蹦出‘环京津贫困带’这个概念”。67岁的宋树恩曾在国家环保部门从事过30多年的环保经济工作，对冀北贫困区问题也有过10余年的跟踪研究。这个概念得到了整个亚行项目组人士的赞赏。

　　2004年年末，整个报告完成，亚行驻北京代表处副代表汤敏非常惊喜。“他跟我说，‘环京津贫困带’、‘生态经济特别示范区’是整个报告中的亮点！非常好！”李岚回忆。

　　2004年11月，汤敏以亚行的名义在北京召开专家论证会，对“生态经济特别示范区”议题进行可行性论证，得到了与会的国家及北京相关部门官员、学者的首肯。

　　3798个贫困村包围京津

　　“调研之初，为了突出重点，解决突出矛盾和问题，我们有代表性地选择了24个县(区)作为研究对象。”李岚说。

　　2003年9月，课题组完成环京津24县及其相邻和类似地区的实地考察和研究，进入撰写报告阶段。众多数据、资料综合在一起，课题组发现，“环京津贫困带”在贫困程度上与京津地区拉开很大差距，已成为我国东部沿海最严重的地区之一。

　　“环京津贫困带甚至与西部地区最贫困的‘三西地区’(定西、陇西、西海固)处于同一发展水平。有些指标甚至比‘三西’地区还要低！”李岚说。

　　“环京津贫困带”报告显示，改革开放初期，环京津地区与京津二市的远郊县基本处于同等发展水平，但20多年后的今天，二者之间形成了巨大的经济落差。2001年，环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10.其次，从反映区域经济发展水平和实力的两项指标：农民人均纯收入和人均地方财政收入看，环京津贫困带24县与“三西”地区5个县相比，基本处于同一发展水平。

　　另外，从反映区域经济发展水平的重要指标———贫困人口发生率看，2001年，我国东部沿海的北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东等省市的贫困人口发生率均小于1%，辽宁省也只有2%，河北省则接近5%，而河北省的贫困人口中超过一半分布在环京津地区，三分之一分布在环京津24县。

　　“目前，环京津贫困带不仅威胁京津冀地区的生态安全，更重要的是，对北京作为国际大都市的形象造成损害。”宋树恩说。

　　宋认为，北京正在全力筹办2008年奥运会，并提出科技奥运、绿色奥运和文化奥运的办奥运宗旨。但北京本身存在空间上的局限性，无法实现绿色奥运和人文奥运的办奥运目标，它必须依赖于周边生态环境的改善，而环京津贫困带的持续贫困，直接影响首都办奥运目标的实现。

　　更值得注意的是，首都周边地区大量贫困人口的存在，将使部分低素质劳动力涌入城市，形成城市贫困阶层和贫困住区，不仅直接影响国际城市形象，也对社会安全造成不稳定因素。

　　“现在来看，消除贫困、加速生态经济发展有很多机遇。但由于主客观原因，大规模贫困带的存在，仍使该地区走出经济低谷的任务面临很多挑战。”李岚说。

　　“环京津贫困带”报告称，由于环京津地区紧邻京津，区位特殊，是全国生态安全保证程度最低、特大城市周边贫困程度最严重的地区，同时也是省贫困和生态问题造成的政治影响最大最敏感的地区，其贫困和生态问题的双重存在事关整个区域现代化和生态安全全局，具有重大的经济和政治影响。

　　国家要生态 地方要财政 农民要吃饭

　　“‘国家要生态、地方要财政、农民要吃饭’这三方面的关系没有处理好，导致该地区持续贫困。”宋树恩认为，这也导致了国家很多生态工程投入大、成效低，未能取得实效。

　　“环京津贫困带”报告认为，环京津贫困带形成的原因有历史因素、现实因素、自然因素，也有人为因素。

　　环京津贫困带的生态环境十分脆弱，是极易遭受人为破坏并且难以得到恢复的地区。从历史上看，从明朝以来的大规模毁林建城等多次重大决策失误，导致了这一地区人口过密、草畜失衡和林粮矛盾突出。

　　环京津贫困带地处京津冀众多城市的上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区。为保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害，国家和地方政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制，不断提高水源保护标准。

　　另一方面，环京津贫困带又有着敏感的区位条件。作为京津的水源地，为给京津提供充足、清洁的水资源，这一地区大规模压缩工农业用水，关停众多效益可观而耗水严重和排污标准低的企业。

　　“那么穷的地方，上一个项目，就有利税，光就业也能带动一大批人，但是它们不能上。”河北省财政厅一位人士说。

　　报告显示，在承德潮白河流域，迄今为止，先后禁止的工业项目达800多项，造成每年损失利税10多亿；张家口赤城县从1996年至2002年间，因未上马的项目损失利税10亿元。

　　同时，作为京津的风沙源治理区，为保护京津大气环境而实施的封山育林、退耕还林还草工程也使得环京津贫困带的农业和畜牧业蒙受了巨大的损失。

　　报告显示，近年来实施的“京津风沙源治理工程”，要求区域内大范围的封山育林，客观上造成了区域畜牧业生产成本的提高，影响了农民发展畜牧业的积极性，使得当地农民原来赖以增收的畜牧业严重滑坡。

　　“环京津贫困带的根源不在贫困本身，而是决策、管理、政策上如何协调一致的问题。”李岚说。她认为，在导致贫困带形成的众多原因中，决策管理者各执一方，政策单一、不协调是导致贫困带形成的决定性因素。

　　“众多政策措施作用互相抵消，不能达到预期的效果。”宋树恩说。

　　报告认为，环京津贫困带是全国省级行政区划切割最严重，也是体制性障碍最突出的地区。

　　该区域隶属河北、北京和天津3个省级行政区、11个地级行政区和24个县(区)级行政区。北京作为首都，在全国政治、经济和社会发展中具有特殊地位，与河北和天津相比有较大差异。

　　“退耕还林、还草，禁止放牧、必须圈养。这些政策很好，但是过于单一，并且没有配套政策，导致很多政策流于形式，达不到应有的效果。”李岚说。

　　禁止放牧后，靠畜牧为生的多数农民将山羊圈养起来，但是，越养发现山羊越瘦。后来，人们才知道，山羊是不能圈养的，只能放养。

　　“也就是说，当你执行一项政策时，必须给百姓一个出口去疏导，而不是一味地去限制。”宋树恩认为，关键要各区域、各部门形成合力，从整体上拿出一套政策，从经济、生态角度统一考虑、统一执行。

　　“京津冀北生态经济特殊示范区”

　　贫困带问题正引起京津冀地区高层的关注。

　　“冀北地区生态安全关乎京津安全，现在京津一些领导都意识到这个问题。

　　很多官员也知道，发展周边就是发展自己的道理。“李岚说。

　　她告诉记者，8月11日，在张家口召开的“河北省‘一线两厢’战略暨‘北厢’发展研讨会”上，北京市市长王岐山与会并捐赠500万元。

　　“这是个很好的信号，联合治理，协调用力，是解决贫困带问题的根本之道。”

　　在报告中，课题组为消除环京津贫困带问题，首次提出“建立京津冀北生态经济特殊示范区”的措施。

　　据悉，课题组成员曾参考国际国内同等情况区域的处理方式来解决区域性贫困与生态交织问题。报告显示，美国的田纳西流域和阿巴拉契亚地区，意大利的南方地区和西西里岛，日本的北海道地区，都曾经是该国贫困人口集中和生态环境破坏比较严重的地区，这些国家通过采取综合性和区域性战略举措，不仅消除了贫困，缩小了与发达地区的差距，而且，改变了区域生态环境，走上了良性循环的道路。

　　在国内，改革开放以来，广东、浙江、福建、山东、上海等东部沿海省区，创造性地制定并组织实施特殊的区域政策，使部分沿海欠发达地区迅速发展成为经济发达地区，为消除贫困提供了许多有参考价值的经验。

　　在此基础上，课题组提出，在京津冀北地区率先建立起具有国家试点和示范意义的生态经济特殊示范区。

　　特殊示范区的范围包括北京、天津和河北省北部全部生态敏感区(具体范围见右图)。总土地面积99798.9平方公里，2001年区内总人口1268.47万人。

　　同时，报告对生态经济特殊示范区具体的产业发展提出框架设计。比如，对该区域工业发展，提出了具体分阶段的措施，“分期分批明确每个时段重点支持鼓励、改造提升、限制发展、逐步淘汰的产业。”

　　“这和以前政策执行过程中一味限制，或一味提倡的做法形成了对比。现在的政策给百姓留下了一定空间，限制一部分产业的同时，鼓励另外一部分，真正做到生态和经济协调发展。”宋树恩说。

　　据宋树恩透露，8月初，国家发改委在长沙召开京津冀区域规划启动调研会，当时，郭庚茂省长在讲话中特别提到‘生态经济特别示范区’方案。

　　“这不是河北一个省可以完成的工作，”宋树恩说，“希望国家能够批准该方案，那样，我们也可以进一步深入研究，进入具体操作层面。”

　　“环京津贫困带的提出，就是希望引起相关部门的重视，提出生态经济特区，也是希望与北京城市规划中‘两带’发展融合起来。”国家发改委宏观经济研究院研究员汪文祥说。

　　2004年3月，《北京城市总体规划》修编工作提出“两轴、两带、多中心”的空间布局调整思路，其中“两带”即强化“东部发展带”，制定顺义、通州、

　　汪文祥表示，国家发改委地区司已经将京津冀规划纳入“十一五”期间加紧推进的区域规划之列。本报记者 范军利 北京报道

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