专家谈个税调整:税是公民与国家关系的公共选择

冯兴元 中国社会科学院农村发展研究所副研究员
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夏业良 北京大学外国经济学说研究中心副主任

姚中秋 知名学者、思想评论网主持人

　　访谈动机

　　日前，关于个税法“起征点上调”的消息备受关注。大家最直接的感受是，修订后的个税法能让普通公众少缴多少税？

　　然而，除了关注民生的切身感受，我们还应该保持惯有的理性和审慎；我们不应该只

满足于对结果的关注，我们还要追问个税法调整背后的东西：个税起征点调整，能否借鉴国外经验与贫困线挂钩？中国这么大，规定全国统一的起征点是否公平合理？谁有权决定征税数额？公民缴税之后，如果不能买来相应的公共产品和公共服务又该怎么办？纳税人意识怎样在公民社会的建构中发挥其效用？一个健康的公民社会中，“税”如何厘清公民与国家的关系？

　　上篇：起征点之争与贫困线

　　新京报：媒体在报道个税法修改时，有两个提法：起征点和扣减费用。除了称谓上的差异，两种说法有哪些不同？

　　冯兴元：中国的个税法里边没有起征点的概念，但国外有。不少国家将个人收入在多少钱以上作为起征点。我们国家的情况是，税率表上有一个括号，里面写着对扣除800块钱以后的数额征税。所以我认为即使今后在法律中规定起征点，也是一种扣减费用。

　　夏业良：中国虽然在法律上不叫个人收入所得税起征点，但现实生活中人们常说的就是起征点，大家都是这样认识的。如果认为这样说不合适，有关部门应该出台一个新的规定来矫正这个说法。

　　新京报：这次修改个税法，要将起征点调整到1500元。这样的调整是高是低？

　　夏业良：我觉得这个起征点还是太低。这东西与其这样改，还不如不改。因为这没有什么特别大的意义。你看过去那个比例关系，起征点是800块钱，而当时职工的平均工资是40多块钱左右，起征点是职工平均工资的20倍左右；如果按照20倍左右的比例确定起征点的话，那么现在确定的起征点就差不多是16000块钱。

　　毛寿龙：我觉得这里有个起征点理解的问题。美国的起征点是按照贫困线确定的。例如，美国有的地方家庭收入是13000美元，一个两口之家，加上两个孩子，如果年收入在13000美元以下，国家就不对它征税了，甚至还要从税收中返还一部分来补贴这些贫困家庭。但是我们是在上个世纪80年代定下的800块钱的起征点标准，那时800块钱是一笔“巨款”，所以这800块钱不是贫困线的概念。对于收入在贫困线以下的家庭，国家有义务补给；所以要强化纳税人概念，不贫困的人都应该是纳税人。这是民主的基础。

　　新京报：这样的调整有什么根据？

　　冯兴元：我觉得它还是有一点历史根据，比如过去的起征点是800块钱，现在上调到1500块钱，调整数额还是要考虑这些历史因素的。

　　毛寿龙：我们国家不少人潜意识里总是认为纳税是富人的事情。现在有的决策者认为1500元的月收入差不多是一个“小富人”了，该纳税了。但纳税实际上是公共服务的受益者付费的问题。除了贫困线以下的人群，在你的生活基本保障以外要享受公共服务，就必须付费。在这个情况下，就要看贫困线怎么定。要是定贫困线为月收入1500元，那没问题；要是确定月收入600块钱是贫困线，那600块钱以上收入的人还要缴税。

　　新京报：我国地区经济发展极不平衡，是否有必要在全国统一起征点？

　　冯兴元：起征点怎么定，跟两种情况有关：一个是征税的成本，就是税务部门征税的成本；一个是个人纳税的成本。加起来总体才叫税收成本。如果对特困户征税，它说太瘦不能宰。这是个问题。但是从政治学意义上，谁都应该纳点税，有好处———我哪怕收入一分钱都应该纳税，这样我才有说话权。

　　夏业良：现在中国的贫富差距比较大，你都用1500元的标准征税，可能就面临很多问题。比如说在北京，1500块钱作为起征点可能低了；但是在不发达地区，1500块钱作为起征点又太高了。所以我建议能不能将全国的省份分成几类地区，根据收入水平的增加、财富增加的幅度来进行分类。然后按类别征不同的税，别定不同的起征点。

　　中篇：个税改革的当务之急

　　新京报：除了关注个税起征点的高低，还有哪些问题值得深思？

　　夏业良：我想更值得关注的是，谁有权力来决定起征点。起征点不应该是收税人来决定，应该是纳税人来决定。要收税人来确定起征点，那它永远是偏低的。我认为应该培育民间的税务观察机构和税务研究机构，由它们来提供决定纳税起征点的标准。这就好比不能由保姆来决定她自己的工资，应该由主人来决定保姆的工资一样的道理。政府该征多少税，该决定多少为起征点，应该根据政府的支出、根据纳税人委托它办多少事、它能为纳税人办多少事来决定征多少钱，而不是根据纳税人收入多少来决定怎么收税。

　　新京报：在目前中国的大环境下，个税改革的当务之急应该是什么？

　　夏业良：我认为首先要确立一个最终的原则：是想只要是工薪阶层都应该纳税，还是让收入比较高一点的人纳税？这个原则首先要明确。

　　新京报：你倾向于什么态度？

　　夏业良：中国现在最缺乏的就是民间财富积累的相容的机制。中国现在的财富是一两代人积累起来的，而国外的财富是经过多少代人积累起来的，它们民间积累财富的基础已经比较雄厚了。所以我觉得我们国家目前还是应该强调“藏富于民”。从这个意义上来讲，我觉得基本原则应该定得高一点，让收入稍微高一点的人纳税更多一些。

　　新京报：但让工薪阶层都纳税也有道理。每个人都是纳税人，这样可以强化纳税人的概念，让政府提供相应的公共服务和公共产品。

　　夏业良：但问题是如果不能保证政府提供相应的公共服务和公共产品，那么征收的税资源反而浪费了。这就涉及到效率问题。我觉得有些时候有些地方钱放在民间比放在地方政府手里要更有效率。我们应该坚持让普通社会公众阶层能够逐渐积累起财富，藏富于民。甚至可以说，不仅未来若干年不能放弃藏富于民的思路，而且永远不能放弃藏富于民的思路。

　　新京报：税的问题实质是什么？

　　姚中秋：税的问题最终落实到使用的时候，就是一个民主的程序或者说宪政的程序，是公共选择、公共决策的过程。这就引起代议制的问题。我们国家每年征收税的增长幅度都远远高于GDP增长幅度，这并不是一个健康的趋势。政府可支配的收入多了，但相对而言，居民的可支配收入就会减少。比如说本来一个人今年可以收入1000块钱，可是因为征税，他只能收益980块钱了。

　　新京报：应该坚持什么样的原则？

　　姚中秋：其实就是人大如何发挥它在对财政的控制问题———注意不是监管，而是控制。税到底怎么支配？钱应该花到哪儿去？宪法规定全国人大和它的常委会有决定财政预算、监督预算执行的权力。但是现在这只是一个宪法规定，我们在具体制度中并没有把这个规定落到实处。从具体制度上，到底全国人大是通过什么样的程序来体现对财政的控制？具体的模式应该是，人大里边设有很多专门委员会，应该是由专门的委员会和它对口的单位去做这个预算，最后让财政预算委员会做平衡。税应该通过民主的程序分配出去，现在我们最缺的就是一些有效的制度和程序，把民众的意志吸纳到支出的分配里边去，真正让人民的意志决定钱该怎么花。

　　下篇：公民社会的纳税人意识

　　新京报：我国有税制的历史已有几千年了，但是纳税人的意识还是很薄弱。

　　夏业良：纳税人意识淡漠，首先就是宪法里边规定的权利和现实生活里边人们感知的这个权利，存在着不小的差别。在公民社会，应该说，这个国家和政府都应该是为公民服务的，但是这个服务机制还有不少的欠缺。

　　新京报：怎么样才能弥补欠缺？

　　夏业良：就是通过强化纳税人的权利，然后加强它委托给政府的权力的监督，对公共产品和服务的提供进行监督。

　　新京报：纳税人意识说到底是公民意识的一部分。怎么看待公民社会？它有哪些层面的内容？

　　毛寿龙：公民社会我觉得是对中国社会一个非常大的进步。过去我们认为，市场经济和国家是直接发生关系的，实际上还有许多东西是由国家来提供技术性的制度安排的。这是不对的。企业家的公共利益，包括我们业主的公共利益主要是体现在社会的自主治理上面。企业家通过自己的企业协会建立行业的自律机制，这是要提供服务费的，相当于业主向整个小区的公共服务交

　　夏业良：公民社会的另一层涵义就是公民权利平等、地位平等和待遇平等。不管你官多大，在公民的权利义务行使和履行上是平等的。比如纳税，不应该你官大就比别人少纳税。你要是偷税漏税，即便你是官员，同样应该受到法律的制裁。你可以享受相同的权利，但同时要承担相应的责任。

　　冯兴元：从法律角度怎么体现公民社会？一个是税收的负担与收益要挂钩；第二个层面，一个地方有一个地方民主的层次，整个国家财政过程要体现民主，政府要受到好几个层面的约束：政治民主、决策规则、财政规则等。比如说有的国家规定财政支出率不能超过一定比例。税收是用来提供公共产品和公共服务的。因为你的公共产品是分层次的，所以各级政府都要有分税权。你能看得见我征了多少税、我能提供什么公共产品和公共服务。有些是地方性的，我能看得见缴税和接受公共产品、公共服务的联系。

　　姚中秋：税是一个整体的概念，不同的人交的税不一样，但并不等于你享有的服务就不一样。政府提供公共产品和公共服务的时候不应该按照缴税数额而对纳税人区别对待，而是根据这些人群的基本需求来决定。比如说农民因为收入较低就需要减免一些税；城市的贫困人口不仅不缴税，还可能从城市中获得一定的补贴救济。所以所有的公民把税交到国家手里，然后国家就根据它的政治目标或社会目标来公平分配这些税收。它并不是直接对应的关系。税是公民整体给国家的财政，由国家来支配。至于它怎么用，这就是另一个问题，应该走民主程序。

　　链接

　　今日十届全国人大常委会第十七次会议将初次审议《个人所得税法修正案(草案)》(以下简称《修正案》)。尽管审议结果尚未公布，但草案的具体内容已经逐渐清晰，国务院研究室宏观司副司长丛明昨日向记者透露，《修正案》将个人工资、薪金所得纳税额的每月减除费用标准由原来的800元上调到1500元，并且规定各地应统一执行该标准，不允许擅自浮动。

　　———新京报8月23日

　　统计数字显示，工薪阶层是目前中国个人所得税的主要纳税群体。2004年中国个人所得税收入1700亿，其中65%来源于工薪阶层，这违背了大家公认的“二八定律”———20%的人拥有80%的社会财富，也与个人所得税促进社会公平、调节贫富差距的初衷相违背。

　　———《“一松一紧”：中国修改个税法意在缩小贫富差距》，新华网8月23日

　　本报时事访谈员 陈宝成 北京报道 本版摄影 实习生 范远志

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