张春霖：以改革推动中国发展

世界银行高级经济学家张春霖
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　　[摘要] 中国发展到现阶段，根本的阻力在于体制的问题，只有坚持改革，建立一个以法治为基础的现代市场经济体制，才能真正解决发展的问题。五中全会在思想上指出了方向，就是要坚定不移地坚持社会主义市场经济这一改革方向。

　　很高兴参加这样一个论坛。刚才黄主编提出谈一谈五中全会有哪些亮点，未来发展的前景如何，以及有哪些体制障碍。我想照此谈两个看法，一个是比较总体的，另一个则比较

具体。

　　一个比较总体的看法是，五中全会《建议》件强调要“坚持社会主义市场经济的改革方向”，我认为这一点非常重要。在2004-2005年这样一个特定的时期，在思想舆论界异常活跃的情况之下，五中全会《建议》讲这句话，恐怕还是有很强的现实意义的。本来在经过了二十多年的改革以后，这一点应当已经不成问题了。但现在我们在学习贯彻五中全会精神的时候，还是非常有必要强调这一点。也就是说，解决一切问题，最后要靠改革，要靠建立一个以法治为基础的现代市场经济体制。这样一个改革的方向“动摇不得”。

　　我们都知道发展是第一要务，发展要坚持科学发展观。但具体怎么贯彻落实？把具体的问题一个一个拿出来看看，障碍在什么地方？障碍一个一个都在体制上。要发展就必须得消除现在的体制障碍，而消除体制障碍的总的方向就是要建立一个以法治为基础的现代市场经济体制。所以说要发展就要改革，靠改革建立机制，没有有效的机制，最后还是没有办法实现可持续发展。

　　举几个具体的例子。比如郭部长讲的，为了发展我们需要有自主创新的能力，自主创新的障碍在什么地方？不是说中国人不会创新，不是说中国没有这么多资源来搞创新，而是因为体制的问题。就融资体制来说，我非常赞同郭部长说的，我们的金融体系不支持自主创新。不仅不支持那种典型意义上的高科技创新，普通的企业家创新也不支持。因为现在金融体系对中小企业融资的基本方式是要看你有没有资产作抵押。你必须得先有钱，先有资产，它才支持你。如果你仅仅是看中了一个市场空隙，仅仅是有一个创新的主意，想得到金融体系的支持几乎不可能。所以说金融体系不支持那些有企业家创新精神的人。在这样的情况下，怎么创新？没有创新怎么发展？另外一个例子是，要实现资源节约型的发展，首先要建立资源的市场价格体系。比如说我们要做一个桌子，是应该用木材做，还是应该用铁做？哪种方式更节约资源？如果没有一个健全的市场价格体系，如果价格体系是扭曲的，那我们就永远算不清这个账，最后只能凭决策者的感觉，实际是瞎人骑瞎马。所以说，解决很多具体的问题，根本的出路在于改革。

　　有人可能会说，市场经济体制即使能促进经济发展，那还有个公平问题。我想我们必须承认，目前所面临的公平问题，确实是一个非常严峻的挑战，应当得到高度的重视。这次五中全会就提出要“更加注重社会公平”，“更加”这两个字加的非常贴切：不是说过去不注重，但今天问题更加突出，所以要“更加注重”。但我想给大家提供一点国际的视野，来说明一个问题，就是中国过去二十多年的改革开放，不仅在经济增长方面创下了人类历史上的奇迹，就是在减少贫困方面，也创下了人类历史的奇迹。这是不应否认、不应忘记的一点，但我们现在很少提这一点。

　　我们看一下数字。根据世界银行两位经济学家的研究，按照每天消费支出低于一美元(1993年购买力平价)这样一个国际通行的标准，全世界发展中国家的贫困人口1981年有14.8亿，到2001年减少到10.9亿，一共减少3.9亿。3.9亿这样一个成果怎么来的？其中光中国就减少了4个亿。具体来说，在这20年中，中国的贫困人口由6.3个亿减到了2.1个亿，印度从3.8亿减到了3.6亿，撒哈拉以南的非洲国家从1.6个亿增加到了3.1个亿，差不多翻了一倍。到了2001年的时候，非洲和拉丁美洲这两大洲的贫困人口加在一起是3.6个亿，也就是说，中国20年减少的贫困人口相当于非洲和拉丁美洲这两个洲的贫困人口的总数。从贫困人口占总人口的比例来看，这20年当中，中国以外的发展中国家贫困人口占总人口的比例从31.7%减到22.5%，下降了9个百分点，中国从63.8%下降到16.6%，下降了47个百分点。所以说即便从社会公平方面、从减贫方面来说，我们过去二十多年也是人类历史上的史无前例的奇迹，说“史无前例”这四个字一点都不过分。

　　这个成就是怎么来的？我们自己应该最清楚，说的简单一点，就是改革。说的具体一点，就是在保持稳定的前提下，靠推进改革来促进发展。

　　当然讲过去的成就并不等于说今天没有问题。我们今天在社会公平方面面临的问题确实还很严峻，收入差距在拉大，贫困人口的规模也还是很大的，是世界第二大。减少贫困的任务还很艰巨，这一点必须承认，必须高度重视。但是面对这样的挑战怎么办？这个时候不能有动摇，不能够因为问题严重就放弃我们曾经走过来的这样一条正确的道路。必须沿着这条道路走下去。只要坚持走下去，相信这些问题都会解决，再过十年、二十年，我们仍然会创奇迹。所以这次五中全会强调坚持社会主义市场经济这样一个改革方向，我认为是给我们指出了一个正确的方向。这是我想讲的一个比较大一点的问题。

　　再讲一个比较具体的问题，就是《建议》在公共服务方面提出了一个新的概念，叫做“公共服务均等化原则”。在我们国家的正式文件当中，我的印象好象是第一次出现这样的概念。

　　我理解的所谓“公共服务均等化”，就是全国人民在一些基本的公共服务的消费方面应该做到均等化，或者说尽可能平均，尽可能向平均的方向靠近。所有的公共服务都完全均等化不大可能，但基本的公共服务，像基础教育、基本医疗服务都应该是均等化的。

　　基本公共服务的均等化至少有两个方面的意义。一是对于构建和谐社会非常重要。因为收入方面的差距经常是当时的差距，今年你赚了一万块钱，我赚了一千块钱，这是今年的差距。而教育和医疗卫生方面的差距，经常会影响到未来收入的差距，如果我的孩子上不了学，你的孩子上学了，到第二代的时候这个差距就更大了；或者说你有病可以看病，我有病只能在家呆着，明年的收入差距就更大了，我到明年就不能干活了。所以，教育、医疗卫生这种公共服务的均等化对于构建和谐社会的意义非常重大。二是对于经济增长来说意义也是非常重大的。教育和医疗卫生所涉及的，是经济学所说的人力资本的形成过程。因为劳动者体力方面的素质来自于医疗卫生服务，文化和智力的素质来自于教育，因此教育和医疗卫生这种服务最后会影响整个国家劳动力队伍的素质，从而影响发展。把一个人口大国建设成一个人力资源大国甚至是强国，关键是要靠教育和医疗卫生服务。所以“公共服务均等化”是一个非常重要的原则。

　　当然贯彻这样一个原则还有很大的困难，还有很多方面的体制障碍。要贯彻这样一个原则，恐怕首先要解决两个方面的问题。

　　一个就是要明确政府的责任，说的清楚一点，就是强化政府在公共服务方面的责任感。就是说公共服务提供得好不好，有没有均等化，这个事情不管是谁做的，政府都要对结果负责任。这样一个意识文件上写起来比较容易，但真正操作起来以后，执行起来以后，恐怕大家更多地还是看修了几座桥、修了几条路，至于孩子上学怎么样，还是排在后面。好在有些地方已经有了变化。最近有一个事引起我很多思考。山西的一个县，中学生高考成绩滑坡，县委在电视上向老百姓公开道歉，电视上滚动播出县委向全县人民道歉的公告，这是县委常委开了六个小时会做出的决定，最后要向老百姓道歉。对这件具体的事情当然还有很多方面可以讨论。但起码这个县的领导是认识到了高考成绩滑坡是我县委的责任，我得向老百姓道歉。在我们党的历史上，这种事儿恐怕不是很多。我想这是一个责任感的体现。必须建立这样一种责任感，才能解决公共服务的均等化提供问题。因为公共服务的均等化影响的都是弱势群体，公共服务均等化差，最后受损害的是弱势群体，比如农村居民、低收入阶层。这些阶层本来在政治上的声音就比较小，如果政府的责任感不到位的话，在现有的在社会结构之下，这个政策经常会很难贯彻下去。

　　第二个方面需要做的，就是财政方面的改革。财政方面的改革对于公共服务的均等化具有关键意义。所谓公共服务提供，从一般的原则来讲追求两个目标，一个是公平，一个是效率。解决公共服务方面的公平问题，基本的手段是所谓的“付费(financing)”机制或者财政手段，在我们国家，像刚才刘伟院长刚讲到的，这种服务提供方面的非均等化或者不平均、不平等，主要的一个原因就是地区间的收入差距。地区间的收入差距应该怎么解决呢？除了促进发展，所有的国家解决这个问题都是依靠财政转移支付，财政的转移支付应该起到一个均等化的作用。我们国家现在的情况是什么呢？财政转移支付制度基本上没有起到这样一个均等化的作用，尤其是在公共服务方面。比如说教育，如果算一下小学教育阶段每个省每个学生平均得到的教育经费作为纵轴，再算一下每个省的人均GDP作为横轴，把这两个数画成一个图， 每个省用一个点来代表，你最后会发现一条非常清楚的向右上方倾斜的线，显示人均GDP越低，生均教育经费越低；人均GDP越高，生均教育经费也相应越高。这说明在小学教育服务方面转移支付制度基本上没起什么均等化的作用。画出这个图来，只有一个点离这条线比较远，这个点就是西藏。西藏人均GDP很低，生均教育经费投入很高，因为在西藏转移支付起作用了。我们现在需要做的，就是像往西藏投钱那样往其他落后地方投钱，“加大国家对欠发达国家的支持力度”。

　
2002年各省人均GDP与普通小学的生均教育支出

　　资料来源：《中国教育经费统计年鉴》，2003。

　　有人会说这不行，国家财政承受不了，都像支持西藏那样，没有那么多钱，这个事情还得量力而行。我对这样的看法一直不赞成。因为很多持这种看法的人并没有算过账。我再给大家几个数字，是我算的数字，作为一个例子。如果我们考虑普通小学、初中、高中，就是基础教育的三个阶段，把这三个阶段的生均教育经费的投入作为一个指标，用这个指标来衡量均等化，并且以2002年的数字作为一个基准。各个省区市之间不是都有差距吗？那么我们假定，我们想在各省区市之间促进均等化，各个省、市、自治区，凡是这个指标低于山东省的，我们都给他补到山东省的水平，这要花多少钱？大概有十几个省是低于山东的。如果我们给他补到山东省的水平，一共要花302亿；如果补到辽宁省的水平，辽宁比山东更高一些，要花758亿。302亿、758亿，这是什么概念呢？如果再增加302亿，就意味着2002年国家的教育开支要增加11%，如果要是再增加758亿，就意味着国家的教育开支2002年要增加27%，这听起来是非常大幅度的增长。但是这对国家来说是不是很大一笔钱？给大家一个概念，2002年我们国有企业一共亏损多少钱？一共亏损了1803亿。赚钱的企业赚了多少钱呢？赚了5589亿。先不说那1800亿，要关闭亏损企业，就有人下岗，这本身就又会成为一个问题。那么盈利企业盈了5589亿，这5589亿上哪去了？谁家赚的钱还留给谁家，政府不在国有企业分红，这是非常不可思议的事情：就好像我开了一个生意赚了钱，我不分红，还得在那儿鸡生蛋，再生鸡，必须这样循环下去。这是没有道理的事情。如果国家财政2002年在国有企业分红哪怕分5%，那302亿就出来了。如果分红分到14%，就可以筹集到那758亿。为什么我说问题不是缺钱？就是这样算出来的。钱我们是有的，不是说没有钱。解决均等化的问题，在现在这个阶段，经济发展到这个水平，问题已经不在于财政资源的约束，不在于财政承受能力。

　　那么问题在什么地方？问题在体制方面，在于缺乏一个有效的各级政府之间分割事权、财权的制度。怎么解决？靠改革。所以还是回到一开始说的观点，所有这些问题要靠改革，要建立一个以法治为基础的比较规范的现代市场经济体制，包括建立一个比较规范的公共财政体制。所谓规范的公共财政体制，一个含义就是说，所有的全国人民的钱，所有公共财政资源，要放到一个盘子里，财政部提出一个建议来，由全国人民的代表一起来决定这些钱怎么花，这是一个非常简单的道理，就像大家一起凑钱出去旅游，道理是一样的。当然，政府间的转移支付需要很复杂的机制，因为其中涉及到激励问题，中央和地方政府的博弈问题，但是必须下决心在这方面有所突破。

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