防止“警偷合作”闹剧重演

　　□王太元

　　成都火车站派出所民警与小偷同流合污案件的发生，当然有多方面的原因，但最根本的原因是警务监督的欠缺；造成 此类警务监督欠缺问题的原因也很多，与铁路警察相对于地方警察而言的垂直领导体制相比，铁路至今的政企不分是更重要的 原因。

　　要解决这类问题，改变铁路、民航、交通、森林等行业公安的体制未必可行，体制内监督与体制外监督的有效结合可 能更为有效。

　　缺位的监督

　　为什么会发生如此不可思议、如此长期而又如此普遍的“警偷一家”问题？

　　从内部管理看，各种组织管理制度未能严格执行是重要原因。民警录用制度及其执行方面存在较大问题，使一些素质 很低的人混进了警察队伍；派出所组织制度形同虚设，一些本来就打算混进警察队伍捞钱的人利用工作调动、岗位轮换等名义 逐渐聚集到一个单位；派出所管理发生偏差，队伍的腐败问题长期蔓延进而形成不良的组织文化；上级警务机关、尤其是警务 监督机关严重失职，对如此大面积的腐败和严重的违法犯罪没能觉察或者未有效查处。

　　警务监督未能全面覆盖警务全过程、各环节也是重要原因。中国警务监督的核心问题，不是多和少的问题，而是散和 乱的问题：警务督察、纪律检查、行政监察、

　　缺乏监督是事实，强化监督也确有必要，但只有适应特定环境特定工作的科学监督，才是真正严密有效的监督，把监 督不力归罪于铁路、民航、交通、林业等部门警察相对独立于所在地公安机关的行业警察体制，未必是适当的，说严重点可能 是本末倒置。

　　铁路、民航、交通等行业不同于一般行业的最大特点，可以概括为事务集中而时空分散：这些交通运输事业的运营管 理必须高度集中统一，遍布全国乃至全世界的客货运是不可能也不应当分散经营的，但被服务者分布全国各地、世界各地，因 此，具体服务的时间空间却又必须是高度分散的。如果只看到火车站坐落于某地区而简单地把铁路警察直接归属当地公安机关 ，不一定能强化警务监督，却反而可能弱化对警务的管理与监督：铁路警务与地方警务多方面的巨大差别，基本上不可能由地 方警方统一管理与监督。

　　除了传统上垂直管理的铁路、民航、交通、森林(海关缉私警察也是类似体制)之外，还有很多领域的公共安全体制 需要考虑适当的垂直管理：例如，日益发达的石油、天然气产业正在形成像西气东输那样的全国网络，日益紧张的水资源调配 正在形成南水北调那样的远程输送网络，高度发达的信息网络已经遍布全国城乡……

　　在交通、通讯与服务事业日益发达因而社会生产、生活日益全球化的今天，社会管理尤其是涉及广泛、影响深远的公 共安全管理继续死守属地管理惯例甚至画地为牢，恐怕不是一件好事，国际警务发展的成功经验也不是交给地方而是适度独立 以方便更大范围内的高度集中。

　　铁路的政企不分

　　类似于中国行业警察的警务管理体制在西方国家更为普遍，但西方的警务监督好像没有中国这么差，问题究竟在什么 地方？产生问题的关键不是铁路警察是否应当垂直领导，而是中国铁路至今政企不分的现实。

　　铁路局、铁路分局是企业还是国家铁路运输行政管理部门？在旅客那里，铁路当然是企业，他们与旅客是商务服务关 系。但事实上，中国政府的运输行政是交通部、

　　说铁路政企不分，不仅体现在铁路自己既当运动员又当领队和裁判员，还体现为铁路企业要为与铁路运输相关的各种 行政、司法机关提供经济基础：之所以出现铁路、民航、交通等行业警察，一方面是因为这些领域的公共安全工作有不同于地 方公安工作的特点，一方面也是因为这些部门可以更有效、更充分地提供相关行政、相关司法活动的经济支持，而这种经济支 持也就使相关的行政、司法机关都失去了独立运作的基础，自己管自己带来的监督缺乏也就由此产生。

　　解决行业腐败与行业监督缺乏问题，关键的不是打散其行业本身应有的高度集中统一体系，而是应当实现政企分离、 运营与监督分离，而后在信息共享、信息公开基础之上增大监督的透明度，实现监督的民主化。

　　首先是改革财政制度，使铁路、民航、交通等行业的行政机关真正独立：国家行政机关与司法机关的经济支持，只能 由国家税收、政府财政开支，否则，无法实现真正的政企分开，也就无法实现切实有效的依法监督。铁路、民航、交通、网络 、管道、河渠等跨地域存在、跨地域运营的企业本身就应当是全国范围高度统一的，因此，与之相匹配的行政、司法系统的全 国范围高度统一是理所当然的事，这些机关由国家用税收确保财政支持也就理所当然。计划经济体制遗留下来的旧格局不应延 续，也无法长期延续，因为这些本该由国家财政统一支付的经济负担，本身就是铁路等企业难于自主经营、自负盈亏的根本原 因。

　　其次，抓住检、法经费垂直改革试验机会，尽快实现铁路检察、法院系统的完全独立。与运输行政管理相比，铁路检 察院、法院系统设置于铁路内部的不科学更为明显；另一方面国家正在进行各级检察院、人民法院业务经费独立于地方财政的 改革，铁路完全可以乘此东风，迅速实现铁路检察系统、法院系统经济保障系统的分离、独立，进而确保司法独立。

　　再者，行政监察、纪律检查、审计等部门应当从铁路系统移交地方政府。这些工作本身并不是铁路的日常经营管理， 与铁路运营的关系相对松散，因此不难独立出来。尤其是司法工作和纪律检查工作，本来就是全国、全党统一而非隶属地方、 行业的，即使政企分离无法尽快实现，行政监察与财经审计无法尽快独立，至少可以尽快将原先隶属于铁路系统的司法、纪检 工作移交当地司法机关和当地党委，从而实现司法、纪检权力配置的相对分离、独立和均衡，从而支持独立监督。

　　最后，在一切领域强化监督都需要实行信息公开，都需要充分依靠群众。

　　防止闹剧重演

　　铁路运营和行政管理的监督相对较弱，一些人归结为铁路运营的特点、尤其是旅客的高速流动所致，理由并不成立。

　　铁路旅客确实高速度、大范围流动，不像本地居民那样有充足时间、精力来检举违纪违法、与犯罪作斗争，但旅客的 流动速度再快也不可能比信息流动速度快，违法犯罪分子流窜得再远也逃不过国家的法制网络。只要国家充分利用高度发达的 通讯事业和信息网络，是可以实现广大旅客对铁路运营有效监督的，也能全面调动和支持广大旅客挺身而出与违法犯罪作斗争 。

　　旅游行业与铁路行业应该是比较接近的，但国家各级旅游行政部门不是旅游企业，广大游客既愿意、也敢于向各级旅 游行政部门控告各类旅行社、景点等机构的违法行为，只要广泛公布举报电话等各类举报方式、程序，各级旅游行政部门就能 依靠广大游客维护自身权益的行为，来实现对旅游行业的有效监管。

　　如果政府真有心强化对铁路运营的监督、真心强化对相关领域违法犯罪的打击，只需要在政企分开、监督统一、司法 独立的基础上，一方面强化举报查处程序规范和举报信息系统的全面建设，一方面强化各类媒体对铁路运营、行政管理、警务 监督与司法工作的公开报道和舆论监督，就应当能防止“警察与小偷合作”这类闹剧、悲剧的发生。

　　(作者为中国人民公安大学教授)

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