中国社保资金之困

　　-本刊记者/常晟

　　摄影/陈萧军

　　9.15万亿人民币的养老保险金缺口意味着什么？这意味着中国截至2005年底预计实现的8200亿美元的外 汇储备，即使全部用来填补这一缺口，都无法满足需要，中国养老金面

临的形势已是十分严峻。

　　月22日，全国社会保障基金

　　理事会理事长项怀诚在中山大学演讲时，援引世界银行的一份研究报告指出：“在一定假设条件下，按照目前的制度 模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”

　　这番言论，重新又引起了全社会对社保资金问题的关注。

　　缺口之痒

　　其实，社保资金缺口由来已久。20世纪80年代中期以前，中国的

　　1995年，国务院颁发的6号文件规定：实行个人缴费前，国企职工的连续工龄视同缴费年限。这一政策使得职工 养老权益得到切实保障，但同时也产生了巨大的债务包袱。

　　也就是说，1997年前退休的人员以及1997年前已经工作的人员，他们1997年前的个人账户并没有任何积 累，是一个“空账户”。但是现在或者以后都需要支付，所以形成一个缺口。这个缺口目前是6.1万亿元，以后逐年递增， 到2075年将增加至9.15万亿元。

　　劳动和社会保障事业发展统计公报显示，截至2004年末，全国共有1.6亿城镇企业和职工参加了国家基本养老 保险计划，总缴费率约占工资总额的28%，在退休之后可以得到相当于地方平均工资20%的基础养老金和个人账户养老金 ，这其中还有超过4000万人已经退休，不再继续缴费。

　　武汉大学社保研究中心刘昌平教授表示，从这些数据可以看出，中国基本养老保险计划的覆盖率其实很低，而且质量 也不高。28%的缴费率在国际上已属于高费率，但人均月养老金支付水平目前只有749元，其中还有大量退休老人的退休 金低于600元。待中国进入老龄高峰期，如果多数老人还没有养老金计划，政府将无法为此埋单。

　　补缺之痛

　　早在社保制度改革之初，政府就意识到了缺口问题的严重性。2001年7月，辽宁省作为完善社会保障体系唯一试 点省份，开始了为期3年的个人账户启动工作。

　　试点前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%，其中个人出5%，单位出6%。试点后，个人账户的规模下调到 8%，但要完全由个人缴纳，企业缴费部分不再划入个人账户，而企业原缴费工资总额20%的缴费比例不变，并全部纳入社 会保障基金。

　　在3年的试点中，因为个人账户的资金不能再挪作他用，当期统筹部门的资金不足以发放养老金，缺口由中央财政与 地方财政分别承担75%和25%。

　　2003年，辽宁省完成了做实个人账户的目标后，扩大到东三省，今年全国将扩大规模在其他部分省市启动做实个 人账户工作。但是，由于中央没有明确规定分担比例，所以，进行并不顺利。

　　项怀诚在日前召开的“纪念全国社会保障基金理事会成立五周年暨发展战略研讨会”上说：“即使采用辽宁试点方案 ，按照8%的个人缴费比例把全国的个人账户做实，同期的收支缺口仍将达到6.1万亿元。”

　　如果据此全面推开，不但需要大量资金补充个人账户，个人账户做实后，统筹账户的缺口还必然会进一步放大，同样 需要可观的资金予以补贴。从1998年至2004年，国家财政补助当期基本养老保险计划资金近2000亿元。面对未来 个人养老金账户更大的缺口，多数被采访专家质疑国家是否有能力以这种方式继续补贴下去。

　　刘昌平认为，“做实个人账户，只是为了防止新的隐性债务，而同期养老金发放缺口的历史债务并没有消除，国家也 不太可能拿出这么多财政补充这个窟窿。所以，逐步化解历史债务的任务就落在了做大全国社保基金身上。”

　　但项怀诚称，发展壮大社保基金，以备不时和长远之需，有利防御和化解风险。社保基金更应该定位为国家战略储备 基金，保值增值，不断壮大是其基本职责。希望5年、10年、甚至20年都不开支，把它好好管起来。

　　由此可见，这个历史债务的“窟窿”，似乎短期内没有更好的解决办法。

　　稻草之轻

　　全国社保基金自2000年成立以来，确实没有被动用来补贴“窟窿”，也一直在努力实现着自身的保值、增值目标 。然而，这个被视为“救命稻草”的基金，显示出的效果似乎并不尽如人意。

　　项怀诚在回顾社保基金5年来的运作时给出了两个数字：一是截至7月底，全国社保基金规模达到了1818亿元； 二是5年来社保基金累计收益率是11.82%。

　　针对第一数字，相较于全国社保基金1万亿元的既定目标，多数专家的评价是“远远不够”。而第二个数字，项怀诚 的评价是：“差强人意，11.82%的收益率战胜了通货膨胀率，但没有战胜利率为13.66%的五年期国债。”

　　五年前，全国社保基金理事会成立之初，就确定了以减持国有股补充养老金缺口为目标的方案。2001年5月，国 务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》(下称《减持办法》)，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资 者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。

　　但减持方案在2001年刚一提出，迅即在股市引起轩然大波。2002年6月，国务院决定对国内上市公司停止执 行《减持办法》中利用证券市场减持国有股的决定，也使得社保基金的主要资金来源失去了下文。之后，只有境外上市公司尚 在继续上交为数不多的减持资金。

　　由于停止国有股减持，社保基金刚一成立，便遭遇发展瓶颈，救命稻草再一次变得风雨飘摇。

　　股改之机

　　就在叫停减持国有股充实社保基金的同时，为了增强全国社会保障基金实力，国务院除了继续采取国家财政拨款等方 式。还令相关部门进一步研究，把部分国有股划拨给全国社保基金。

　　2003年10月，十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次指出，要“通过 多种方式包括划转部分国有资产充实社会保障基金”。

　　2004年9月，国务院最终批准成立了以“国资委”为牵头单位，包括财政部、证监会和社保基金理事会在内的“ 划转国有资产充实社保基金工作小组”。

　　2005年，根据社保基金理事会的思路，划转的范围适宜从宽。因此划转范围应包括除各类建设基金、涉及国家安 全和国家必须垄断的行业以外的所有经营性国有资产。同时，把土地、矿产等资源性资产有偿转让的收入按一定比例进行划转 ，划转比例至少不低于10%。

　　“这期间，社保基金共获得国有股减持资金不超过300亿元。大型国有企业到海外上市呈现递减的状况，尚未上市 的大型国有企业也在逐步减少，整体呈下降趋势。”

　　曾参与国有股减持设计的中央汇金投资有限公司副董事长汪建熙介绍说：“虽然规定国有企业海外上市减持资金仍继 续划入，但某些企业上市融资成功后，仍以种种理由拖欠不交。”

　　尽管如此，汪建熙指出，

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