地下监督: 反腐败该不该“无间道”

　　-谢秀红 胡云生

　　最近，重庆市涪陵区秘密聘请了保密的干部观察员，像《无间道》一样上演“卧底”的情节，对全区处级以上干部进 行“地下”监督(《重庆经济报》2005年7月6日)。这一措施甫一公布，即引起全国媒体的报道和公众的争议：这种方 式是否真能成为反腐败有效措施？是否有违法治精神？地方党委组织部门是否有权组建一支“秘密队伍”来监督干部？赞同

者 有之，反对者有之。对此问题，我们应有必要的思考和警醒。

　　干部观察员的“非常任务”

　　在重庆涪陵区，有43人在和普通人一样工作、生活之余，还怀有一项秘而不宣的任务：监督该区处级及处级后备干 部的工作圈、生活圈，然后向组织汇报。这就是“干部观察员”，聘期两年。据悉，这一制度于2004年9月已显露端倪。 该区最初聘请了200多名干部观察员进行试点，此后又对这200多人进行了四到五次的遴选，最后才将人数定为43名。 他们来自

　　为消除干部观察员顾虑，使其安心工作和防止受到人身攻击，涪陵区对其聘请采取了秘密方式。这43人是从区领导 手中秘密接过聘书，他们并没有额外的收入，其基本工作流程是这样设计的：观察员收集的信息，经分析后，通过电话、信件 或面谈方式，反馈给区委组织部干部监督科。该科再安排特定人员进行调查核实，最后向部领导汇报，采取有关措施，观察员 有权询问对反映问题的处理情况。对干部观察员管理，体现在半年召开一次观察员会议，不定期向其发送学习材料，传授观察 技巧，根据情况布置某一时期的重点观察任务。干部观察员与区委组织部干监科单线联系，彼此互不认识。同时，他们被分别 编号，在举报中，观察员署编号即可，以实现“举报信件万一被传阅，别人看到的也只是一个编号而已。”他们监督的结果将 作为干部任用、管理和奖惩的重要依据。据透露，这份43人的名单为中共涪陵区委组织部3名官员掌握，接到举报后将由这 3名工作人员参与调查。此外，为最大程度地杜绝作弊，涪陵区委组织部将定期、不定期地对43名干部观察员进行考核，如 有工作不力的，将直接被解聘。

　　涪陵区委组织部表示，实施干部观察员制度只是在当前体制下对干部监督体系的一个补充，不能指望它就能成为反腐 的主要渠道，或认为它可以解决一切问题，而是希望干部们少犯错误或不犯错误，把精力放在工作、家庭和社会责任上。据悉 ，涪陵区率先在重庆市实行“密聘”干部观察员，如该方式效果显著，有望在全市推广。

　　事实上，这些年各地为反腐都采取了一些类似的新鲜举措，如妻子监督丈夫、“小眼睛”盯“大眼睛”等反腐招法。 2004年8月初，中共浙江省永康市委组织部下发文件，在全市聘请15个党政一把手的妻子担任“两圈”(生活圈和社交 圈)监督信息员。对于作为党政一把手的丈夫在八小时以外的生活圈和社交圈做些什么，这15个妻子将予以重点检查和监督 ，并随时向组织部门反映丈夫的情况。应该说，眼下在干部监督措施不到位的情况下，涪陵区聘请干部观察员进行秘密监督， 实际上是一种事前监督，是变“被动监督”为“主动监督”的一种新形式，一个补救措施，具有一定的探索意义。

　　反腐，别在创新中迷失

　　可以说，密聘“干部观察员”体现了地方党委和政府加强廉政建设的信心和决心，但仔细深究下去，却反映了一种无 奈。这种举措是治标不治本，其反腐防腐思路不得要领、剑走偏锋，其合法性和有效性亦令人质疑。

　　第一，秘密“侦探”及“地下”监督，和民主监督相去甚远。

　　反腐倡廉的关键不在于追求形式上创新，而在于以民主制约和权力监督的阳光制度。在干部监督手段的选择上，只有 符合现代政治文明的基本规范，才是正确的方向。一方面，涪陵区用这种方式来监督自己干部，还要对“干部观察员”实行严 格的保密措施，让人看到了组织部门对干部的信任程度的降低，并不利于干部队伍的稳定。聘用秘密“干部观察员”作为一种 干部监督机制，此举虽然可以令一些贪官、庸官胆战心惊，但是对于那些本本分分、忠于职守的广大党员干部来说，是否也会 有一点不被信任的“心寒”呢？

　　另一方面，涪陵区的这种做法也是没有充分利用现有监督体系的体现。拓宽干部监督渠道，完善干部监督网络是十分 必要的。但是，抛开中国现有监督体系，启用“干部观察员”秘密监督干部的“非常规”方式，凸显的却是民主监督的困局— ——某些地方的人大监督、政府监督、社会监督体系中存在缺憾。解决监督不力的问题并不是要扩大监督队伍，而是如何使现 有监督体系的职责得到充分发挥。

　　对于干部监督来说，其实最有效的就是公开而广泛的人民群众监督。这种“密聘”干部观察员的监督方式，只能起到 限制约束公民对官员行使监督权的作用，并不值得其他地区学习推广。

　　第二，秘密“侦探”及“地下”监督，没有在法制框架下进行。

　　任何一项廉政制度建设，都要置于党纪国法建设中统筹安排，与国家法律、法规以及党内法规的基本精神、基本原则 、基本政策保持高度一致，才可能具有生命力。对干部进行监督是必需的，但是建设一个现代化的国家必须依宪治国、依法治 国。目前，《党章》没有设定“干部观察制度”，其他规范性文件里也没有关于“观察员”的机构、编制、经费渠道、预算科 目等保障条款。按照我国法律，只有刑侦部门才有侦探权，任何个人或者团体是不具备侦探权的。“干部观察员”不属于有资 格的司法部门专业人员，领导干部的“生活圈”不属于可以依法侦探的范围，地市一级的组织部门也没有权力“密聘”业余性 质的“侦探”。秘密聘请人暗中监督干部既无法律依据，也容易违背公民社会的精神。这是建设

　　显然，涪陵区的干部观察员制度存在着天然缺陷：它并非建立在信任司法机关，信任多数普通干部的基础之上，也没 有贯彻“依法治国”的理念和意识，而是由彻头彻尾的“清官意识”主导了整个制度的建立，是典型“人治”社会才常用的手 段。社会监督必须在法律允许的范围内进行，监督应该是公开的、相互的。

　　第三，秘密“侦探”及“地下”监督，加大了干部监督风险与难度。

　　目前，一个不可忽视的问题是，普通公民的监督权在不少地方和领域还没有得到真正的落实，打击报复举报人的事件 层出不穷。河北省

　　同时，干部观察员既没有因为领导干部腐败而利益受损，更不可能从惩处腐败中直接获益，他们会冒着风险干吃力不 讨好的事吗？而且，真正了解领导干部“生活圈”的人，往往是领导身边的人，看到或听到领导一些不良苗头甚至违纪违法行 为，领导身边的“干部观察员”是否有勇气向有关部门反映也是一个未知数。

　　第四，秘密“侦探”及“地下”监督，难以达到预期目的。

　　密聘“干部观察员”的做法，仍是一种“观赏性立法”。一方面，“下级监督上级”是干部监督体系中不可缺少的一 个部分，但是这批义务观察员毕竟只是临时聘用而且有随时被解聘的可能，其监督权力并非法律赋予，那么用什么制度保障“ 干部观察员”监督区委书记、区长呢？同时，这种监督因其隐秘性，注定是无序、失范的。监督谁、何时监督，几乎全凭“密 探”的好恶。这种不透明的监督，不仅助长了人们对社会的不公正感，而且也增长人们相互猜疑、戒备、恐惧的心理。即使一 时有些许的监督效果，最终也会得不偿失。

　　“观察员”的观察亦缺乏公正性。要确保公正性，需对干部观察员在制度上有所约束，比如，客观公正的标准是什么 ？为防止观察员的私心，应不应该有回避规定？显然，现行的制度还比较粗略。还有，观察员不被允许使用任何设备，仅凭肉 眼观察，客观性、准确性必然要打折扣，而且也很难提供清晰的线索，供组织部门进一步细察。这个矛盾说明了“因为观察手 段有限，观察员的作用实际上也是有限的”。所以，这种体系缺乏可操作性，甚至很有可能流于形式。-

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