安徽芜湖市行政务中心走向拐点

　　本刊记者(吴明华) 5月26日，芜湖市行政服务中心双喜临门，这一天既是中心成立5周年的纪念日，也是其 乔迁新址的好日子。作为安徽省成立最早的一家政务中心，其5年的艰辛探索之路业已随着办公新址的启用划上了句号。与此 同时，安徽省多家政务中心已经或即将搬迁。用安徽省政务中心主任虞海宁的话说，他们迎来了二次创业时代。

　　二次创业，不仅仅是安徽各级政务中心所面临的使命，可以说全国各地的政务中心都

走到了事业发展的拐点。

　　派出机构：

　　身份之轻与责任之重的尴尬

　　逼出来的政务中心，是人们对其成立之初生存状态最经典的概括，所谓“逼”就是不得已之意。2000年前后，随 着各地政府对招商引资工作的重视，决策者们急于寻找新的途径来破解行政审批无序、行政效率低下的痼疾，以期改变软环境 ，于是政务中心这样的派生机构应运而生。

　　5年多来，各地政务中心在发展中不断创新。“一站式”服务，“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”等运 行机制，极大地方便了企业和群众，在一定程度上改变了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，同时使审批简化 、规范化和公开化。政务中心体现出的巨大优势受到了广泛的关注与肯定，各地的政务中心如雨后春笋般的纷纷建立。据统计 ，全国地市一级建立政务中心的比例超过62％。

　　据刚从外地考察回来的虞海宁透露，最近一段时期，各地的政务中心的联系和交往特别密切，目的就是探讨下一步的 发展方向。“从目前的情况看，政务中心的确到了需要好好总结的时候了。”他所说的“总结”不仅仅是成绩，在采访中，记 者明显感受到虞海宁对政务中心所面临的困难和尴尬现状的忧虑。

　　政务中心作为一项自下而上的改革，国家并没有任何法律法规对它的职能定位和地位作出明确的界定，名不正则言不 顺。从各地情况看，大多数政务中心不在政府职能序列中，从而造成管理监督无手段、无法律依据。

　　以安徽省政务中心为例，该中心作为省政府的派出机构履行“服务、管理、监督、协调”职责，但从实际执行来看， 对窗口人员的管理只有考核权，而没有处分权，各部门派什么人，政务中心只能被动接受，他们对部门的制约手段只有政风评 议和目标考核打分，而在目标管理考核100分中他们也只占微不足道的3分。因此，曾经还出现过某部门派了个司机来窗口 敷衍的现象，显然靠这样的人员来为民服务、提高窗口办事能力是难以想象的。

　　“对于窗口单位和人员的监督也只是部分的，窗口人员在中心里可以监督他不准吃拿卡要，办事超时了可以监督，但 不能全过程监督，对项目办理的细节我们不清楚，也无权审查。”虞海宁告诉《决策》。对于关键的审批项目程序和条件无法 监督，行政审批的公开透明和规范化也就大打折扣了。

　　另外，从协调角度来说，一个相对弱势的派出机构如何承担起政府部门协调之重？虞海宁用安南在超级大国间的协调 困境来比喻他们的无奈处境。

　　政务中心的作用不能充分发挥，直接的后果就是窗口办事能力比较低，容易使政务中心变成“收发中心”，甚至是“ 多一站式”服务。据统计，安徽省政务中心的当场办结只有30%左右。另一方面，对于促进行政审批公开也很难有实质性的 突破，甚至出现反复。安徽省政务中心如此，其他也鲜有例外。

　　一方面国家没有相应的法律和政策支持，另一方面不能满足群众越来越高的要求，而政务中心自身对问题的解决无能 为力。从各地的发展经验来看，如果不能突破这个“瓶颈”，一旦当地领导不重视了，政务中心则有被形式化和边缘化之虞。 政务中心为什么很难在发挥政务公开、为民服务中的作用中更上一个台阶？显然这其中还有更深层次的原因与矛盾。

　　台前幕后：

　　行政效率与部门利益的博弈

　　“政务中心好比一个舞台，中心提供场地和音响，各个部门在这里演出，有的花真功夫去表演，有的是假唱，假唱的 群众肯定不满意。”《决策》在采访中多次听到人们采用这个比喻。

　　要使群众满意，就必须使行政审批暴露在政务中心的阳光下，同时在窗口就能办成事，真正实现“一站式”服务，而 这正是《行政许可法》的要求，但在实际执行中却很难做到。

　　“政务中心所涉及问题不只是行政审批制度改革的问题，而是触动了行政体制改革的大神经，可谓牵一发而动全身。 ”在调查中，各部门有关负责人均这样认为。一个部门的审批权力划分到好几个科室和若干人，又各自划归几位领导分管，不 可能所有人都进入政务中心窗口。而且在现行体制下，许多审批项目和后续监管是二合一的，这样就很难做到在窗口专门审批 。另外，有的审批项目既要按地域又要按层次报批，涉及到省、市、县多个部门，这样的项目很难进政务中心集中办理，当事 人多头跑的现象难以消除。

　　“其实，只要部门领导转变观念，真正能为群众服务，这些体制障碍是可以突破的，因为各部门都有一定的自主权， 可以对行政审批权进行整合，对窗口人员充分授权，并将审批与后续监管分开。”虞海宁还举了一个实例。

　　芜湖市政务中心在刚建立时，该市国税局在前三年时间基本上没在窗口办事，采取下面几个分局轮流派人应付一下， 理由是国税程序复杂、责任太大、安全特别重要等。后来换了一任领导，马上有了180度大转弯，派出业务骨干进驻政务中 心，对办事程序进行优化，还专门配备了先进的设备，这样将原来的一个月办结时限逐渐提高到现在的当天办结。

　　据了解，在政务中心发展较好的浙江省，基本上突破了这些障碍，实现行政审批的相对集中，当场办结率在90%以 上。在虞海宁看来，和浙江最大的差距在于观念。由于计划经济和衙门作风的长期影响，一些陈腐观念还在不时地发生作用。 比如：重管理轻服务和重收费轻监督的行政观念，官本位思想等等。很难让他们放弃手中原本属于人民的权力，而去真心实意 为群众、为企业服务。

　　除了观念问题之外，其实更为重要的是，政务中心的出现打破了原有的行政管理格局和秩序，“侵犯”了一些部门或 一部分人的权力，权力总是与利益相联系的。审批项目的背后一般都有一系列的收费行为。特别是有些部门靠收费运转或弥补 财政拨款的不足，他们都不愿意把自己的收费情况完全置身于阳光之下而断其“财路”。因此，有的部门特别是上级直管部门 总是以各种各样的理由拒绝进入政务中心，一家不进就会多家观望攀比。从部门内部来看，如果把所有的审批事项都授权给窗 口统一办理，明确一名部门领导统管，那么就会出现原有的分管领导、科室和个人大权旁落，甚至出现有职无事的隐性失业。 可见其阻力之大，工作之难了。

　　二次创业：

　　单一审批向综合服务的转变

　　体制上的缺陷、利益上的纠葛、以及观念上的陈旧交织在一起，成为阻碍政务中心进一步发展的不可逾越的障碍。政 务中心能否突破这一发展瓶颈实现“二次创业”？

　　显然，政务中心对此相当无奈。有人一度寄希望于国家政策支持，出台法律法规来赋予政务中心相应的地位和职责。 而国家法制办有关人士告诉《决策》，政务中心是地方政府自发改革的产物，在改革还没有达到一定成熟的阶段，如果中央把 它定位死了，反而不利于各地的探索。《行政许可法》里有许多是借鉴了政务中心的探索成果，但没有把政务中心写进法律， 也是出于此考虑。

　　而有些人寄希望于各部门观念的转变，但这也非朝夕之功。从浙江等地的政务中心成功经验来看，靠主要领导的高度 重视，用行政手段强力推动改革。“全国各地的政务中心之所以发展不平衡，一个很重要的原因就是各地主要领导的重视程度 不同。领导重视的，改革的决心、力度大的，政务中心就办得好，也就促进了政务公开，提高办事效率，优化了政务环境，促 进了经济发展，有利于社会和谐，这样就形成了良性循环，反之则陷入恶性循环。”虞海宁发出如此感慨。

　　依靠行政手段强力“闯关”，以求突破政务中心发展瓶颈的，有代表性的是天津模式和吉林模式。天津把行政审批管 理办公室设在政务中心，统管全市的行政审批。而吉林的政务中心同时是政务公开管理办公室，从政务公开的角度，有一定的 行政职能来对各部门进行管理和协调。

　　据了解，安徽省已下决心将借鉴和采用吉林模式，在深化和完善行政审批制度改革的同时，使政务中心由单一审批服 务功能向综合服务方向发展。虞海宁告诉《决策》，政务中心必须借此机会进行“二次创业”，把政务中心打造成为政府为社 会提供公共服务的综合平台。一方面将服务领域向下延伸至乡镇(街道)一级，越往下越具体、越贴近群众；另一方面，拓宽 服务领域，把招投标、政府采购、国有资产产权交易等纳入中心办理。专家们普遍认为，这一系列新的改革无疑会带来更大的 困难和阻力，但这是政务中心未来的发展方向。

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