财经时报：地权是农民公民权益的最低保障

　　作者：秦晖

　　地权是农民公民权益的最低保障，但不是农村社保的药方。应发展乡村社会民间组织，以民间组织的合作、互助保障，弥补政府保障之不足

　　土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应归农户，哪些归社区(集体)，哪些归国家

，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异十分突出。因此，地权政策中应该适当增加因地制宜的成分，给农民以一定程度的民主创制权。

　　当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民的地权，不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利。

　　地权：农民公民权的“底线”

　　在当前条件下侵犯农民的公民权益，往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？

　　目前我国的公民保障机制并不健全，公共权力的运作机制不够规范，尤其农民更是权利易受侵犯的弱势群体，我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身，也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下，给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价也是值得的、利大于弊的。

　　而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后、在法治状态下再来考虑这类问题。

　　此外，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍有正面作用。如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。

　　把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的是不合适的。在我国目前的条件下，农地配置优化，或者说农地规模经营的主要限制条件在于，农民非农化就业前景不明。这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。

　　驳斥“土地保障论”

　　目前条件下我国多数农区农业经营的不经济，已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段。

　　现在有一种看法认为，农民可以用自己耕作的份地为自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限、强制农民承担“保障”自己的义务。把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务，这是一种颠倒的看法。这等于是政府让农户自己保障自己。

　　在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的。问题是，这些土地真能提供“保障”吗？

　　人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群乃至发生“农民战争”都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。事实上，历代农民战争发生时的社会危机中，常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。

　　今天，在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地(土地在这里更多是资本)，而西部贫困地区，土地也无法提供社会保障，土地在这里更多地成了负担。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。

　　从理论上讲，社会保障是某种社会组织的事，而不是某种要素的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。国家(政府)财政如果无法承担保障义务，替代的选择可能是社区、企业、家族、教会、非盈利组织等等来承担这一义务，而绝不可能是“土地”来承担，正如不可能是“资金”、“劳力”来承担一样。

　　我国如今仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人，而如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有“国家福利”，但有“土地福利”，却有可能使人误以为我们的农民已有了“另一类型”的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。

　　同时，从上述社会保障的定义也可以看出，我国农村社会保障的缺乏不仅与经济发展水平不高有关，更与社会组织资源的贫乏有关。官办的组织无力或无法提供社会保障(即所谓国家保障缺乏)，民间的组织又没有，无怪乎只有“土地保障”即农户自我保障了。

　　解决农村社会保障问题，要靠发展经济增加财政实力，同时要以开明的态度鼓励乡村社会各种民间组织，以民间组织合作、互助弥补政府保障不足。

　　(作者为