财经时报：政府要给农民真正的土地所有权

　　作者：国资委研究中心宏观战略部部长 赵晓

　　现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架，已不可能继续支撑中国的城市化和农业的长期发展。只有还农民以真正的土地所有权，中国市场经济变革才不会在土地问题上翻跟斗

　　对于中国的土地，尤其是农村土地，应该建立一个什么样的现代产权制度呢？

　　产权不清积弊丛生

　　据测算，2002年我国国有土地资产总量达25万亿元左右，约占2002年中国全部资产性财产总量的66%以及全部国有资产总量的76%，以及2002年全国GDP的2.44倍。然而，这笔最大的资产，却是产权界定严重不清楚、产权交易积弊丛生的资产。

　　据纪检、监察部门统计，在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中，涉及土地批租问题的约占三分之一。此外在福布斯全球富豪榜中，500富豪大约只有30人左右是地产商，但中国大陆100名富豪榜单上竟有50%以上的企业涉足

　　“肥沃”的土地成为当今中国经济领域寻租的最热门领域。这些“寻租”之所以得逞，一方面是因为官员权力缺乏制约，官员可以任意征收农民的土地。另一方面则是因为农民对土地的产权是残缺的，农民无法保护自己的产权。

　　地方政府剥夺农地

　　从土地产权角度看，现行家庭联产承包责任制的问题在于：(1)集体土地产权主体不清，因此农民不敢对土地进行长期投资，也不能将土地以抵押等方式获取融资，从而大大限制了土地收益。(2)土地产权残缺，农民无法对土地进行有效保护和交易。地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象普遍发生，各地政府则借机“经营城市”，大搞“圈地运动”，通过对农民的剥夺，获得城市化所需的土地增量。

　　现行《土地管理法》对农村建设用地的规定，其实是有悖于《宪法》的。《宪法》只是规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”；而《土地管理法》却将征用土地用途扩大为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。

　　这造成了极其悖谬的现象：就连路边建一个营业性的饭馆，都可以混同于“为了公共利益的需要”，都必须通过政府征用土地；而农村集体和农民的土地如果没有被政府征去，任何人都不能投资建设。这实际是政府利用管理者职权剥夺农村集体土地所有者。

　　在今天，农村的土地制度已经面临着严峻的挑战。按规划，今后15年内至少要有1.5亿农民转入城市，那么他们转入其他行业的资本是什么？城郊农民一般在土地被征用后转入第二和第三产业。土地征用费是他们转产的过渡费用。

　　但是，非城郊农民产业转移拿什么做保障？如果能将土地产权划归农民所有，他可以在进城之后将土地卖掉，使剩下来的人耕种更多土地，使土地经营集约化，从而提高生产效率和实现大机械化。而现行土地政策下显然无法做到这一点。

　　给农民真正的土地所有权

　　进入21世纪，中国人需要认真反省：农村的土地承包制是否已经走到尽头？在加入WTO后，小农经济如何应对发达国家的大农经济，过去的那一套残缺的产权安排，难道真的能够成为救农民于城市化洪水之中的稻草？

　　当前家庭联产承包责任制的背后是土地使用权的平均分配，带有强烈的计划色彩，与依靠市场力量优化配置资源相悖。中国现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架，已不可能作为一种基础性的制度，继续支撑中国的城市化和农业的长期发展，因此，政策和立法都必须有根本性突破。

　　杨小恺的分析表明，在自由契约下自发出现的多样化制度，是在不同条件下对各种复杂两难冲突的最优折衷，因此，关键的问题是建立在私人产权基础上的自由契约，而不是政府硬性规定具体的土地制度形式。

　　笔者在这里呼吁把土地所有权真正交给农民，并且在法律上确认土地所有权为一束权利，包括：(1)农民有对承包土地的排它控制权；(2)农民有对于土地的自主利用和经营权；(3)农民有土地上所生产产品的剩余索取权；(4)农民有自主的土地处置权，如所有权和使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押、继承等权利。

　　对土地制度进行这种根本变革，在当前至少将带来四大好处。

　　第一，它可以惠及中国目前最广泛也是人口最多的农民，缓解二元结构。

　　第二，它将打破政府一手包办土地市场的垄断局面。放开土地供应，

　　第三是政府不再垄断土地市场，可以使政府专心致力于维护生态，改善环境，做好社会保障等公益事业，发挥好公共管理职能，从而形成地方发展的良性循环。

　　第四，它有利于消除寻租的土壤，保护官员们免于犯罪，为现代政权制度的建立提供条件。

　　只有从土地产权的根本上进行变革，建立起土地的现代产权制度，中国的市场经济变革才不会有土地问题上翻跟斗，中国也才能真正挥别屡禁不止的腐败，并在相对公平的基础上走向城市化和现代化，走向天下大治。