河南乡镇改革的背影：编制与干部数量的束口

　　每个乡镇工作人员的编制情况都在改革之前进行了公示。当严格控制的编制成为限制乡镇干部数量的束口，乡镇机构精简改革中的最大阻力就失去了存在的根基。记者尹海涛/图

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　　核心提示：“说到底，编制成为左右乡镇机构撤并、人事精简的关键。哪里的编制管的严，它的改革阻力就小，反之阻力就越大。”曾任河南省孟州市委常委、组织部部长的焦作市编委办公室副主任王志山对政府严格控制人事编制有着深刻的体会。事实上，撤销乡镇的难度并不大，难度在于超编的干部如何分流。当严格控制的编制成为限制乡镇干部数量的束口，乡镇机构精简改革中的最大阻力就失去了存在的根基。

　　提前一个月完成撤并

　　初冬的寒风中，一个个大红花被蒙在新制作的乡镇政府牌子上，然后在一阵喜庆中重新揭开，同样简短的仪式先后在焦作的各个地市出现。在全省各地市都陷入撤乡并镇的风潮之中，并为此焦灼不堪时，焦作的利好消息无意吸引了公众的目光。

　　11月28日，焦作的媒体发出消息说，截至11月27日，焦作市乡镇机构改革工作已经顺利结束。调整后全市乡镇建制由原来的85个减少为58个，办事处由原来的58个调整为45个，新成立的14个乡镇、13个办事处已全部挂牌，领导班子均已到位。焦作市因此成为河南省较早完成乡镇机构改革的地市。

　　此时，距离该市10月下旬召开深化和完善乡镇机构改革工作会议，启动乡镇机构改革工作只有短短一个月的时间。因为撤并的速度，焦作市此次乡镇机构改革吸引了众多媒体的关注。记者为此走访了焦作市编委办公室副主任王志山。

　　而记者从焦作市编委办公室了解到，焦作市政府原定于12月30日完成乡镇撤并任务，后鉴于工作的顺利开展，提前为12月20日。但11月30日，焦作市就召开了深化和完善乡镇机构改革工作总结会。这标志着焦作市正式完成了此次任务重、难度大的改革。

　　11月30日，焦作市召开深化和完善乡镇机构改革工作总结会，向媒体正式通报了该市此次乡镇机构改革的成果：该市共撤销乡镇25个，其中通过合并撤销14个，通过撤乡建办撤销11个；乡镇办事处的总数由过去的117个减少到103个，净减少14个；全市共清退临时用工人员1317人，分流乡镇机关工作人员30名、事业单位工作人员1709名，实现人员定岗4362名，比改革前净减少3056人；原有的85个乡镇，人员编制总数从5747个减少到5018个。焦作市各县市区对乡镇办事处领导班子干部进行了重新调配，领导职数现为 639名，比原来的967名减少了328名，精简比例达到34%。

　　而在此时，距离省委省政府要求的完成期限，12月底还有一个月。省内一些地市还正处于乡镇撤并工作的攻坚阶段。焦作市宣布在省内率先完成此次撤乡并镇的任务。在省内一些地市的撤乡并镇工作还处于攻坚阶段的时候。

　　焦作缘何轻装上阵

　　根据介绍，焦作市在1998年按照河南省委、省政府和有关部门的要求，已经进行过一次较大规模的乡镇机关人员精简和分流改革，相当数量的乡镇干部被分流。2001年9月，省委、省政府联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》，要求对平原、丘陵地区3万人以下、山区区域面积不足100平方公里、人口不足2万的乡镇进行撤并，以减少地方财政开支，减轻农民负担，促进农村经济发展。这两次改革吹风，被有关部门视为此次更大规模改革的思想动员。

　　但由于相关政策不到位，如干部分流后的待遇、养老和医疗保险、经济补偿等配套措施的空缺，1998年的乡镇机关分流人员有相当比例回流。2001年的文件精神也没有得到及时的贯彻。当时在全省撤乡并镇行动中动手最早的禹城县，在匆匆合并了三个乡镇后，不久就因人员磨合与撤并乡镇之间债务转移问题重新分裂，原本撤销的乡镇又重新挂牌。

　　“这次，省里出台了完善的政策，包括详细的分流和清退人员补偿金制度、乡镇领导转为非领导职务后仍享受原级别待遇、分流人员的养老保险等等问题。又通过严格的竞争上岗考试，使干部们留下和走掉的都安心服气，避免了以后再产生矛盾和回流的可能。”焦作市编委办公室副主任王志山向《郑州晚报》独家责任记者如是说。

　　“但这是省里的大环境，焦作在省内较早完成乡镇撤并是因为我们轻装上阵。”在接受记者采访时，无论是在焦作市还是沁阳市，相关部门的官员在概括焦作一带县市能够迅速完成这次乡镇撤并任务的原因时，都这样回答。

　　“改革的关键是人的因素。目的是为了提高政府里面人的效能，阻力也同样来自于利益受损的人。但焦作的县市这个问题同其它地市相比，要轻很多。焦作市的乡镇干部超编的数量始终远低于省内的平均数量。”王志山说，这种情况使当地在分流干部时，只遇到了很小的阻力。

　　焦作市民政局副局长张林则认为，这次改革革的是干部们的命，但焦作革取的是少数干部的命，多数干部们的职位虽有调动，但并没有因此失掉饭碗，直接来自于干部们的阻力也就相对要小了。

　　而在在改革方案的实施过程中，由于焦作市整体乡镇干部编制并不超标，使得乡镇与乡镇之间的干部交流成为一种消化掉某一乡镇超编人员的合理途径。在记者的采访过程中，一些被撤并乡镇的干部队伍在有了前所未有的工作压力之后，并没有造成太大的离职恐慌。这使得当地乡镇撤并任务得以从容完成。

　　超编干部源于编制控制不严

　　与焦作市编制严格控制形成对比的是，一些地市在干部分流过程中遇到了很大的阻力。干部不愿意被分流，分而不流，流而不走的现象时有存在。这成为影响此次乡镇撤并工作质量和设置阻碍的关键因素。

　　“沁阳市最多的乡镇超编人员不过三、四十人，但我知道其它地方的一些乡镇超编人员达到二、三百人。这么多干部分流后怎么处理？达成什么样的方案他们才会满意？这就构成了改革的最大阻力。”沁阳市委组织部一位官员对记者这样说。

　　根据河南省出台的政策，撤并一个乡镇，将给予当地政府奖励50万元。沁阳市民政局副局长黄卫民认为，对超编人员较少的乡镇，这笔钱已经足够安置和补偿分流、清退人员的补贴，以及新机构的运转、扩建费用。而在分流人员较多的乡镇，这个数字就显得有些不够。

　　“说到底，编制成为左右乡镇机构撤并、人事精简的关键。哪里的编制管的严，它的改革阻力就小，反之阻力就越大。”曾任孟州市委常委、组织部部长的焦作市编委办公室副主任王志山对政府严格控制人事编制有着深刻的体会。

　　王志山说，一些地方和单位人员的超编的原因主要在于领导卡的不严，但“他们为什么卡的不严，不光是因为社会关系的影响，主要在于他们对编制的作用没有清醒而深刻的认识”。王志山认为，这种对编制作用的忽视导致的后果却非常严重，“一方面，人员总数越来越多，财政负担越来越重，有效的资金没有被用到社会事务的处理上，而是用于给员工发工资了；另一方面，因为各种关系进来的人却越来越多，真正优秀的人才得不到，越走越少，造成了一种恶性循环”。

　　当编制成为干部数量的束口

　　在这次机构改革中，编制成为干部们热论的一个关键话题。在乡镇里的每一个工作人员，其改革后的走向，也与编制紧密地联系在一起。

　　“改革中非常关键的一步，是把乡镇各级工作人员的编制情况贴在政务公开栏里进行公示。谁在编谁不在编，大家清清楚楚，根据省里和市里出台的政策，谁该分流谁该无条件清退，各人心里自然也就非常清楚，不至于胡搅蛮缠。”沁阳市一位参与干部分流的官员这样对记者说。

　　而与编制精细划分相配套的干部竞争上岗制度，确定了每一个普通干部都要通过由原乡镇领导班子和辖区内各村级领导班子组成的民主测评团的打分、面试和笔试的考验，合格后才能重新定岗的原则。这使得即使是在编制内的干部们在经历了是否分流的考验之后，具有相对公平的机会重新获得岗位。

　　在12月2日，记者在焦作下辖的沁阳市采访时获知，此次乡镇机构改革，分流和清退数百名干部和工作人员，并没有一人上访。根据焦作市有关部门的统计，尽管市里面为此次乡镇机构改革设置了专门的投诉电话，但90%拨打电话的人都是在咨询相关政策，确认自己的编制是属于什么情况，反映和投诉问题的情况非常少。王志山认为，这直接得益于焦作市前些年对编制严格控制的努力。

　　12月3日，记者在沁阳市西向镇见到了从乡里民政机构被清退的小超，在1998年的人员分流考试中，他没有通过，因此一直没有编制。但这些被清退者并不是没有进行过获得正式身份的努力，但在接受记者采访时他们说，“想有一个正式编制很难”，所以被直接清退之后，“没有什么话说，政策就是政策”。

　　撤销乡镇的难度并不大，难度在于超编的干部如何分流是这场改革中人们的共识，另一个逐渐被人们确定的事实是，当严格控制的编制成为限制乡镇干部数量的束口，乡镇机构精简改革中的最大阻力就失去了存在的根基。

　　“编制问题应该是焦作市此次乡镇机构改革轻装上阵带给人们的最大思考。”王志山说。(记者 游晓鹏 尹海涛 文/图)

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