司法改革困局与期待

　　许多改革与死刑复核权回收一样紧迫、重要，对中国未来的影响也一样深远，突破却遥遥无期。

　　撰稿／汪 伟(记者)

　　12月2日，美国处决了1976年恢复死刑以来的第1000名死刑犯，抗议死刑的声音再度

引发了美国对死刑与正义的关联的反思。在中国，第二个《法院改革五年纲要》(下称《纲要》)宣布死刑复核权回收至最高法院，使几年来的司法改革收获不少正面评价。最高法院也出台一系列措施，表示要保证这项标志性改革落到实处。

　　但就在此前几天，华东政法学院一间大报告厅里，

　　“死刑复核要不要开庭？如果开庭，最高院要增加300名法官处理复核，最高检和司法部要不要各自增加公诉人和国家辩护人？如果不开庭，复核以何种形式进行？下级法院的死刑审理会不会请示最高法院？如果请示过再宣判，复核有何意义？”

　　“死刑复核权回收是个不小的进步”，陈瑞华接受本刊采访时说，“但并不意味着司法改革的目标已经实现。”

　　死刑背后的改革

　　应该说，陈瑞华的提醒十分及时。

　　第二个《纲要》因为死刑复核权回收而先声夺人，但死刑复核权问题其实只是这场持续数年的司法改革的阶段性成果之一。第二个《纲要》对诉讼程序、审判机制、执行机制等等方面改革的部署，大多在2003年肖扬连任最高人民法院院长时就有表述。在更长的时间段内来观察的话，法院改革的原则和逻辑自1999年公布第一个《纲要》以来，并无太大的变化。对法学界人士而言，其中许多内容都与死刑复核权回收一样紧迫、重要，对中国未来的影响也一样深远，然而突破仍遥遥无期。

　　司法体制改革被看作中国政治体制改革的一部分，曾写入“十六大”报告。而“中国政治体制改革推进的过程中，社会秩序的稳定是最优先的诉求”，中央党校教授靳薇说。司法改革因此被看作化解社会转型过程中社会矛盾、防止矛盾激化的必要条件。

　　“要把司法改革放在中国发展和改革大局中来理解”，华东政法学院司法研究中心主任游伟说，“过去把法院看成政府的一个部门，天下吃皇粮的都是一家，现在我们知道，法院要维护社会稳定，靠的是独立和中立的裁决者的地位。”

　　司法改革因此被推到了中国改革前沿。在第一个《纲要》(1999-2002)和第二个《纲要》交接期间，刘涌案和佘祥林案引起举国关注，司法改革中的一些久难突破的问题，借着大众传媒，遍晓于世，引发国民的热烈争议。其结果到现在仍然众说纷纭。

　　刘涌案与佘祥林案无异于两次巨大的司法普及教育，诉讼法专家口中的“程序正义”和“实体正义”这两个专业名词，以各种各样的阐释见诸媒体。公众对两案的关注程度持久而强烈，不同社会人群的观念分化也十分引人注目。两案中分别爆出协商案件、刑讯逼供等司法体制内的不公现象，以及司法与舆论、法官与学者、民众与学者等系统外复杂关系，大大增加了司法改革的戏剧性和公众关注程度，改革也因此压力倍增。

　　游伟认为，这背后反映了现代中国社会的两个深刻变动：社会利益分化导致大量利害关系进入了司法调整的视野；个人权利的意识在前所未有地扩张。

　　11月28日在深圳召开的全国法院优化行政审判司法环境经验交流会的消息说，2005年1至10月全国法院共受理一审行政案件比去年同期上升3.78%。游伟更表示，有的地方行政诉讼案件的增长已经达到了10%以上，而“经济发达的程度与诉讼数量增长的速度成正比”。

　　他认为，在越来越多的行政诉讼面前，政府和个人已经分化的利益需要中立的仲裁，这给法院独立于地方政府提出了明确的要求。司法体制改革正是在这个历史时刻受到了前所未有的广泛关注。

　　法院改革能走多远？

　　法院的确主导了自1999年以来的这一轮司法改革。那时候，最高检察院的人士也不讳言，最高法院的改革力度给最高检带来了压力，他们为此打破原有改革部署，出台了《最高检察院三年改革》，以与最高法院的改革计划呼应。

　　由法院主导的改革得到了学院内的积极呼应。游伟认为，法院和学院在“司法独立”这一司法改革的核心诉求上，达成了一致。“司法改革有两个目标：第一个是司法独立，第二个是司法正义。”陈瑞华说，“没有法官的独立，当事人的权利就没有保证；没有基本的司法独立和司法权威，尤其是法院不能独立于地方，辩护权不能实现的时候，公平、公正、公开的司法就无从谈起。”这一观点在学术界已经达成共识，并成为过去数年来法学研究者大声疾呼的主要内容。

　　两个《纲要》则将“司法独立”分解成一系列措施。其中，用力最勤莫过于对法院系统内种种积弊的革新。

　　游伟说，被认为严重违反诉讼法和程序正义原则的“公检法协商案件”、“向上级法院请示案件”和“审而不判”的审委会制度等法院系统内的痼疾，的确到了不得不改的地步。

　　有一种观点更认为，“法院主导”这一改革路径，是目前司法体制改革唯一选择。司法改革只能在不涉及政治体制、不涉及公检法的权力分配、不涉及司法与行政的定位的范畴内，在法院主导下进行。两个法院改革的五年纲要，就被认为是这种改革思路的体现。

　　然而，第一个《纲要》执行以来的现实表明，即使改革只是在法院系统内进行，阻力仍然很大。陈瑞华说，“院长、庭长的审判权不愿意下放到单个法官；上下级的关系中，司法系统中的行政隶属关系改不掉，下级法院的审判不能独立于上级法院。这些互相冲突的组织结构限制了法院内改革的成就。”

　　游伟更认为，“法院主导”的思路回避了对司法功能的定位，也就回避了司法“外部独立”的问题。这一问题法院没有能力解决，却决定着司法改革的命运。

　　“法院外部不独立：不能独立于政府、利益群体、立法机关、媒体和权威，对审判活动的干预就越容易实现。干预越多，独立就更加不能实现。如此形成恶性循环。”陈瑞华说。这是单兵突进式的改革难以破解的宿命，也是法院改革“二五纲要”中将面临的最大困境。

　　“法院主导的司法改革在死刑核准权回收、诉讼程序、统一量刑等方面作了很大努力，但我认为，其主要成就在于传播了一种务实而现代的司法理念，为后续、深入的改革准备思想基础。”游伟说。

　　对他来说，那些传扬一时的大案和法官着装一样，使法院主导的司法改革充满了象征性的符号。这些符号的作用更多是普及了一种法律的理念，使公众认识到，司法改革之于中国的急迫。

　　单兵突进遭遇两难

　　当法院主导的改革越来越显示出系统内部改革的色彩时，也显示出内部改革的无奈。

　　第二个《纲要》中要求加强对审判活动的监督，落实“检察长或副检察长列席同级法院审委会”制度，以实现对法院司法权的监督。《纲要》的这一要求被游伟称为“体制性的不平等”。

　　“检察院既要站在法官对面进行诉讼，又要坐在法官背后监督法官审判活动是否合法，这种体制对法官独立审判无益，对另一方当事人而言，则是先天的不平等。”

　　他甚至认为，正是因为这种体制性不平等，使很多律师不得不在体制外寻求渠道，平衡检察院的体制性影响，由此滋生的司法腐败，也要由此负责。

　　就在最高法院决定回收死刑复核权之后，最高检察院亦在检察长贾春旺的主持下，研究是否需要介入死刑复核。检察院最终的结论是，必须介入死刑复核。但介入方式，目前尚不得知。

　　监督司法权的合法实施，是检察院的工作之一。这是中国司法体制设计的制衡之道。当制衡的行为本身导致失衡时，如何重新取得平衡，却变成了司法体制改革最大的难题之一。

　　2003年5月，中共中央成立以罗干为组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制改革工作的进行。当时媒体评价说，这标志着中国司法改革产生了核心机构，并意味着一种“全新的、自上而下的司法改革模式最终确立”。法学界对此曾寄予厚望，希望能破解上述难题。

　　陈瑞华说，“司法改革涉及公检法权力分配、财政分配等等政治体制核心层面，不可能一直由法院一家主导推进。”当时的舆论也普遍认为，中央司法体制改革领导小组的成立，正是为了协调解决司法改革中涉及权力分配以及司法与行政、司法与党委关系中种种难题。

　　中央司法体制改革领导小组成立引发了司法改革的一轮热议。一时间，不仅死刑核准权回收，“三审终审，六大巡回法院、执行权从法院剥离等方案，包括它们的财政基础，都在被热烈讨论”，陈瑞华说。相比于此前法院主导的系统内部改革，这些方案都涉及中国司法运作和权力分配的核心环节。制度设计背后则是法学界近年来越发强大的司法理念：以独立的司法制度为基石，调整乃至重塑中国的社会关系和利益格局。

　　自1999年开始实施第一个《纲要》到中央司法改革领导小组成立，以肖扬为代表的最高法院的改革思路、学院内的改革呼声和高层态度形成了合唱态势的高潮乐章。但高潮持续的时间并不长久。“三审终审，六大巡回法院、执行权从法院剥离”这些议论在不到一年的时间里迅速冷却。一度风传2005年要开始着手建立的巡回法院，也没有下文。

　　制约司法改革深入的种种因素，尤其是部门利益冲突，难以真正有效得到协调。《财经》杂志报道这一状况说，有人将此局面比喻为：“人民法院在‘大闹独立’，检察机关‘死守阵地’，司法行政机关在‘大揽权力’，公安机关则‘坐收渔利’”。

　　迟至第二个《纲要》公布，由法院主导中国司法改革的局面，并未发生根本性改变。一些观念冲突在改革中更加明显。更让人担心的是，“司法独立”以及死刑复核权回收带给法院系统主导改革的合法性，会逐渐流失。陈瑞华说，未来司法改革将面临一个两难境地。

　　“一方面学者呼吁法官独立的审判权，让法院有更多的空间，这是如今的当务之急，非如此，正义不能实现。而另一方面，在目前畸形的司法环境中，法院审判方式、组织结构和司法行政管理三方面的模式不改，赋予司法更大的权力就会形成司法的专横，导致越改权力越乱用。”

　　“学界前几年忽略了一个问题，一味强调独立和权威，忽视了一旦不干预，就易于形成司法权的独断。”陈瑞华说，“司法正义只能靠司法来实现，但学者不能只强调司法权的扩张。”

　　“就像死刑复核权回收。回收是大势所趋，但如果忽略了程序，还是不能保证最基本的正义。”陈瑞华说。-

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