北京：如何守住1600万人口底线？(图)

　　尽管拥有了自己的房子和车，但6年前大学毕业后辗转来到北京的杨月却时常萌动逃离这座城市的想法。

　　33岁的杨月出生在湖南一个山村，现任一家广告公司的中层经理。虽然工作小有成就，但他愈发觉得这个中国人心中的梦想之城其实并不适合生活。“生存问题解决后，你会强烈感受到大城市的弊病：大气污染、交通拥堵、房价昂贵……”他说。

　　北京人口压力问题成焦点

　　杨月的苦恼其实也是北京城市管理者的尴尬。他们必须面对一个两难选择：是冒被指责“歧视”的风险对外地人实施“准入”制度，还是继续承受人口膨胀给城市资源带来的过度压力？

　　在此间召开的北京“两会”上，接受审议的《北京国民经济和社会发展第十一个五年规划》中提出，北京“力争2010年全市常住人口规模控制在1600万”。

　　根据最新统计，2005年北京常住人口已经超过1530万人，这意味着北京未来5年人口增长的计划空间只有70万。北京该不控制人口？该如何守住艰巨的人口底线？上述问题成为人大代表和政协委员最关注的热点。

　　公平理想与现实压力之争

　　北京市市长王岐山在“两会”期间向人大代表坦言，北京市面对沉重的人口压力。他在向大会作“十一五”规划纲要报告时，每遇重大问题语速都放慢，声音都加重，当念至人口问题，他的语调明显缓慢、沉重。

　　他说，现在北京的问题是人口呈现机械增长，过去五年增长了166万。中央对北京城市总体规划的批复中提出的2020年城市常住人口控制在1800万，按照目前发展速度，要完成中央提出的目标是成问题的，即便是对照“十一五”规划纲要（草案）提出的未来5年内人口控制在1600万左右的目标，也是只会“右”不会“左”的。

　　北京官方今年提出的控制人口的目标，令很多人不由得对去年政协委员张惟英的遭遇心生感慨。

　　上下班时间北京拥挤的地铁内

　　2005年1月北京召开“两会”期间，市政协委员、中国人民大学教授张惟英的一份题为“建议实行人口准入制”的提案被置于前台。提案认为，外来人口的大量盲目调入，使北京的可持续发展难以为继，资源的承载量受到挑战，“建议摸清北京实际需要人才类别，用准入制度合理引入，控制人口无序流动，保持人口与城市资源的平衡，保证北京的可持续发展。”

　　此言甫出，立刻引起强烈反响。报道当日，新浪网相关评论即达到海量，张惟英一时间成为众矢之的，舆论也很快分为正反两方。

　　国家行政学院教授汪玉凯说，“张惟英说出了一个谁都无法否认的事实，即北京膨胀的人口正给城市带来巨大压力，一个城市各方面的承载量是有限的。如果处理不当造成本地人口生活质量的下降，也会产生新的不公平。”

　　另一方面，张的“控制人口”触动了很多外地人的敏感神经。在网络上，网民们言辞激烈地对张的观点进行严厉批评。网民小鱼写到“提议看来冠冕堂皇，还用了可持续发展等最为时髦的词汇，却忽略了宪法基本的平等精神。宪法明确规定凡具有中国国籍的人都是中国公民，难道北京是北京人的首都？难道中国公民进入自己国家的首都还要先申请准入？”

　　同为北京市政协委员的北京师范大学文学院教授万建中认为，把北京需要的人放进来，把那些“无序涌入”的挤出去，这种对外来人口区别对待的方式，在看来实在“是个霸王规定”，他觉得限制穷人来北京生活，其实就是歧视。

　　专家建议北京流动人口备案登记享受市民待遇

　　因为会上的提案，在去年的很长时间里，张惟英都承受着巨大的精神折磨。家里时常接到骚扰、咒骂的电话，搅得日常生活也不安定。但事实上，张的观点却似乎一直得到官方强有力的回应――就在争论发生不久，深圳市便出台一系列文件，打破延续25年的人口开放政策，提出对外来人口将施行控制政策，遏制暂住人口过快增长；此外，北京也终于态度明朗地提出“控制人口”。

　　有人评价，北京人口问题之争，体现了不同利益群体之间的激烈搏弈；而北京新的人口政策，则显然代表了官方极力在维护社会公平和应对现实压力之间寻找平衡的苦心。

　　北京去年3月刚刚废止了《外地来京务工经商人员管理条例》。这一曾经对外地人进京生活和工作设置诸多限制的地方法规在北京实行了10年；另一方面，市长王岐山在“两会”期间所作的关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的报告中说，北京要“坚持计划生育，稳定低生育水平，努力提高出生人口素质。规范户籍人口迁入政策，控制人口机械增长。”

　　资源无法承受之重

　　在关于人口控制的讨论中，虽然代表和委员仍存在诸多分歧，但一个不争的事实是：北京的资源已经面临承受极限。

　　据悉，目前，对北京的城市承载力影响最大的是水资源。北京现在水资源是人均300立方米，这是全国1／8，是世界1／30。据预测，北京2010年的可用水量仅为37．7亿吨。虽然有人提出“南水北调”能大大缓解北京水资源匮乏的情况，但是学者经研究发现，北京市现在人口增长的速度规模过大，“南水北调”也不能完全解决问题。

　　在北京，很多人感到生活质量越来越不如意。虽然2004年北京明确提出了“建设宜居城市”的口号，但由《商务周刊》和零点公司2005年12月21日联合发布的“2005宜居城市排行榜”中，北京的排名由2004年的第3位跌至第15位。在这个排行榜中，名次同样下跌的还有天津、广州、郑州、南京等十几个大城市。

　　排行榜的调查报告指出，交通条件、城市环境、空气质量、经济水平、社会治安和社会保障等被广泛认为是评价一个城市是否“宜居”的重要标准。北京排名下跌的一个重要原因是交通拥堵。

　　王岐山谈管理北京之难

　　虽然对排行榜的评价体系表示怀疑，但北京大学人口研究所教授陆杰华依旧认为，这个结果说明北京在宜居等方面确实存在一些问题。

　　2004年，市政府投入350亿元改善交通状况，但堵车依旧是这个城市几乎随处可见的一个“常景”。 杨月每天从郊区的家中开车到单位，18公里的路程通常需要1个多小时，而大量无车居民则要忍受公交车的拥挤。

　　日益飞涨的房价使普通市民改善居住条件的想法遥不可及。2005年前11个月，北京商品住宅期房平均价格将近6800元／平方米，而同期城市居民人均消费支出仅为12000余元。此外，国家环境分析测试中心的研究表明，北京汽车尾气污染损害超过了沙尘暴。

　　北京市副市长张茅在会议期间与政协港澳委员座谈时坦言，在国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市的四个发展定位中，宜居是北京最大的难点。一方面，北京已经不能再采取计划经济时代的方式来限制人口，因为确如很多人提到的，北京是全国人民的首都；另一方面，北京正面对严峻的人口和环境资源压力。

　　北京朝阳流动人口第一村——崔各庄乡善各庄村

　　北京朝阳流动人口第一村——崔各庄乡善各庄村

　　北京的困境其实是中国大城市面临的共同问题。建设部的统计显示，1978年至2004年中国城镇人口从1．7亿增加到5．4亿，百万人以上的特大城市现有49个。北京作为首都从上个世纪80年代开始成为众多外地人追求梦想的首选之地，城市规模从三环“摊大饼”式地扩大到了六环。

　　中国城市规划设计研究院专家王凯认为，中国在寻求城镇化过程中，过度渲染了北京、上海、深圳等特大城市的劳动力吸纳功能和经济辐射能力，使这些城市陷入了资源日益紧张的困境。

　　统筹目标发挥合力

　　在整个两会期间，对于人口目标的控制能力，多数代表和委员都表示并不乐观，其中，既包括经济结构调整需要假以时日，人口变化在短期中也难以人为控制等原因，政策的矛盾性也是不容忽视的重要因素。

　　人大代表、北京市副市长刘志华说，按照中央的指示，北京市将调整产业结构，发展高科技、服务业、第三产业，多吸引高素质的人，并通过这里的高工资、高消费，来控制人口结构。但是，大规模基本建设需要引进来外地民工。基本建设过后，城市产业调整，第三产业占到80％左右，再有一个过程，城市里的人口结构就会慢慢变化。虽然2008年，北京的中心城区建设就告一段落了，但我们还有11个新城建设，也需要大量的外地劳动力，那些都将计入北京市的流动人口。所以2010年前，实现1600万人的目标太难了。

　　此外，一些教育和卫生的代表和委员则表示，北京一方面开始越来越多地对外来人口实行平等的优惠政策，吸引很多外地人涌入北京，分享宝贵的优质教育、医疗资源，另一方面，又提出要确保人口控制目标，这些政策在目标和导向之间本身就存在根本矛盾。

　　北京旧城将疏散55万人 2020年总人口不超1800万

　　代表和委员都纷纷意识到，采用计划经济时代行政隔离的方式控制外来人口进入北京，在当前的形势下已经不可能，那么，北京将可以采取哪些切实有效的手段达到控制人口的目的？

　　首先，通过周边区域的发展来疏解北京人口压力，被认为是一个重要的解决方案。北京“十一五”规划指出，京津冀都市圈将为缓解人口压力提供历史机遇，将推进产业转型和城市功能布局调整，将通过京津、京唐、京石城镇走廊建设，引导人口在区域内合理分布。

　　此外，为了解决中心城区因功能聚焦而引起的人口密度过大问题，“十一五”规划提出，加快市域内产业结构调整升级，发挥产业政策对人口分布的引导和配置功能；严格控制中心城建成区的土地开发强度和建设规模，结合城市功能布局调整，完善新城基础设施和公共服务设施，促进人口向郊区转移。

　　北京市政协委员北京大学人口研究所教授陆杰华提出，北京市人口规划应建立多元目标，即根据北京市和全国的发展形势，建立人口规模、人口结构、人口素质和人口分布的综合目标。同时统筹几个目标，使之相互平衡，发挥合力作用。

　　他强调，北京市对流动人口进行管理的同时，更需要对他们提供服务，通过服务来掌握流动人口的情况信息。

　　北京拥挤场所一角

　　他说，广东建立了流动人口综合管理办公室，综合管理流动人口的治安、就业、生产、社会保障等方面事宜，较为成功。北京现在最大的问题，是对流动人口的管理模式还停留在计划经济时代，防范式的公安管理方式。外地人到北京居住要到派出所办理暂住证，好像不办这个就会影响首都的治安稳定，这种管理不适合现代生活方式，因此很多人不愿意办。

　　此外，现在外地人办理暂住证要收取一定的费用。事实上，公安局表示收费不能实现有效管理，这样倒不如免费。如果规定外地人持有这个证件，政府就会保障他们的子女教育问题，就业问题，技能培训等其他问题，那么就会有更多的外地人主动办理证件，便于政府掌握他们的各方面信息。

　　陆杰华特别指出，对人口规模的管理应该进行“调控”而不是“控制”。宏观上要控制、把握，此外，还应通过社会政策、经济政策、产业调整等方式进行调控。比方说，可以通过经济政策地方式挤压，假如这个城市生活成本很高，流动人口自然也不会长期在这里生活。

　　他提出两个建议。一是北京市成立首都人口发展委员会，建立一个比较有效和统一的人口签入政策。目前，北京市有60多支笔，教育部、卫生部有些部委有一定的进京名额，他们不通过北京可以直接签入人口。成立首都人口发展委员会，可以整体考虑需要什么样的人才，整体上来协调。

　　第二，北京城市发展规模比较大，且又是一个资源缺乏的城市，应注重研究配有多大比例的流动人口比较合理。现在北京流动人口与长住人口的比例是17％，根据研究，他认为“十一五”期间，这个比例不应该超过20％。

　　九三学社北京市委的《关于北京市“十一五”期间人口规划以及宏观政策思路的调研报告》则建议，建立全市统一、权威且具有合力的四级流动人口管理组织机构，真正做到流动人口服务和管理的全方位、广覆盖、多层次。以流动人口房屋管理为突破口，建立健全流动人口信息收集平台，探索“以房管人”的长效管理机制。

　　事实上，无论如何，对于北京来说，控制人口都将是政府未来五年的最严峻的挑战。王岐山的说法带给人们积极的信息：“全面建设小康社会不单纯是一个经济指标，也是一个和谐的概念。构建和谐社会，要靠发展、靠改革、靠理想信念。任何矛盾化解都有一个过程，不可能一蹴而就。”（完）

　　相关专题：2006年北京两会