全国人大常委会已将制定《行政程序法》列入立法规划，其法制工作委员会也开始征求意见，进行立法调研工作。这对于进一步落实依法行政、保障人权具有十分重要的积极意义。欣慰之余，不免还应进行必要的理性思考。
首先，不要赋予《行政程序法》超出其实效的意义。学术界对制定《行政程序法》的必要性和重大意义的强调，或是为了促成其创制，或是为了提高法律权威性、有利于法律
的实施，都是善意的、可以理解的。但是，善意评价和客观实效毕竟是两回事。鉴于当前人们所痛恨的权钱交易、以权压法等权力腐败现象，是深层次的法制因素造成的，并非一部《行政程序法》所能消除，不能期望仅凭《行政程序法》就能强力遏制行政腐败的局部蔓延和明显改善权益的保障水平。对此，立法机关和民众都应有清醒的认识，这样才不至于为《行政程序法》设置过重的负担，也才能对《行政程序法》未来的作用有中肯的评价，避免出现“希望越大、失望越大”的现象，对于加强法制的权威也才有积极影响。
其次，《行政程序法》在积极借鉴其他国家或地区成功经验的同时，更应当关注一些现实国情所造成的、具有阶段性特征的特殊问题。
例如，目前，行政机关在行政法规和规章以外还发布数量庞大的其他规范性文件，此类行为尚无统一的法律或法规对其加以程序性规范或约束。考虑到此类具有普遍约束力的行政决定或命令对社会发展的影响极为巨大，在某些领域甚至尚无法律、行政法规对其加以实体性约束，《行政程序法》应当对此类抽象行政行为的程序统一规范。当然，《立法法》和两个行政法规规定的行政法规和规章的立法程序可继续适用，《行政程序法》只需对其进行完善，并对现行法律法规尚未规范的其他抽象行为予以具体规制。这样既有利于保障法制统一，又不会使《行政程序法》过于庞杂，还有利于保障现行法制的连续性和相对稳定性。
此外，我国尚有大量并非行政机关但具有准行政机构性质或实质上按照行政机构模式运转和实施公共管理的社会组织也实施各种公法行为。如各种行会、协会、事业单位对其成员或下属单位实施的管理或纪律制裁行为；公立学校对学生实施的管理和纪律处分行为等等。
这些公法行为是否应当受行政程序法拘束，当前制定《行政程序法》是否应当将这些主体及其所实施的公法行为纳入调整范畴，学术界和实务界存在不同意见。根据现代法治的理念和人权保障的要求，非行政机关的组织（无论是公法组织还是私法组织）实施公法行为，虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则，但要满足最低限度的正当程序要求，如利害关系人回避制度，告知相对人不利决定并说明理由，听取相对人的陈述和申辩，为权益可能受到严重影响的相对人提供听证机会，给相对人提供必要且充分的救济机制等。行政程序法典应当规定，非行政机关的组织在实施公法行为时必须遵循这些具有普适性的最低限度的正当程序。
□陈欣新（社科院法学所副研究员）
