行政程序立法任重而道远

　　《行政程序法》将列入国家立法规划，引起社会各界的高度重视。也许很多人认为，在不久的将来，《行政程序法》就会出台。在笔者看来，行政程序立法任重而道远。

　　所谓任重，首先在于立法者的目的当然是希望通过本法，将政府的大部分行政行为纳入程序规范，实现理性政府、法治政府、责任政府等一系列的美好追求。这一目标看似简单，实则沉重。我们在此仅以本法的调整范围来释明这一问题。

　　就纵向而言，《行政程序法》是仅为中央政府的行政行为立法，还是为各级政府的行政程序立法？如果本法是为各级政府的行政行为立法，是否包括乡、镇级政府？

　　我们很难想象，中央政府的行政程序与乡、镇级政府的行政程序适用同样的法则。

　　我国的法院诉讼程序立法，所采用的就是一体化方案，即四级法院适用统一的诉讼法，这种立法在实践中已引发了一些问题。

　　相对于法院来说，政府的事务更为复杂，乡、镇政府与中央政府处理的事务有时简直有天壤之别。考虑到层级差异和地方差异，作为立法者首先要考虑的难题是，是否允许地方自行制定《行政程序法》？中央制定的《行政程序法》是否只作为一个模范标本供地方参考？

　　就横向而言，不同政府部门所处理的事务千差万别，程序上自有不同的要求。

　　地震部门发布地震预报的程序，与民政部门办理婚姻登记的程序，应有不同的规则。

　　前者重在紧急避险，后者强调按部就班。

　　涉及立法调整范围问题，更复杂之处在于，本法是否调整公共组织的行政程序。比如，律师协会处分律师，是否应当遵循《行政程序法》？大学开除学生应否遵循《行政程序法》？随着国家行政体制改革的逐步到位，政府行使的权力将有一部分交由公共组织来行使。权力转移，法必随之，否则这些公共组织完全可能演变成强权者的乐园。

　　如果立法者决定本法适用于公共组织，随之而生的问题是，什么是公共组织？村委会是否是公共组织？小区业主委员会是否是公共组织？它们应否遵循《行政程序法》？

　　谈到《行政程序法》的任重道远，我们还可以举一个例证，就是行政程序当事人的界定。当政府拟作出一个重大决定时，谁有权作为当事人，请求参与决定？政府决定在我居住的小区修建一个变电所，是我有权要求参与并发表意见，还是我所在的小区业主委员会有权发言？

　　以上所言，不过是《行政程序法》任重之冰山一角。正因为行政程序立法有如此之重任，其所行之道也必远。德国为了制定《行政程序法》，于1960年成立了专门的委员会，1963年制定了《行政程序法》示范草案，1977年1月1日该法才正式生效，其间走过了17年。此一域外经验，值得我们仔细参酌。