领导干部执政思维围绕科学发展观发生重大转型

　　《瞭望新闻周刊》记者王健君

　　2月21日，中共中央政治局进行第二十九次集体学习，胡锦涛总书记强调，保持我国经济社会发展的良好势头，关键是要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，加快转变经济增长方式，推动我国经济社会发展切实转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

　　事实上，以此为内容的执政新思维已经在具体政策层面积极展开。此前一日，监察部和国家环保总局出台《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对国家行政机关及其工作人员以及企业的各类环境保护违法违纪行为和量纪标准作出规定。同时，北京市统计局局长崔述强称，“十一五”期间，北京市将建立和谐社会评价指标体系。

　　2月14日，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。”

　　“仅从近期这些频频动作，就可以看出，党中央提出的科学发展观所引发的观念之变，已经开始逐步从思想认识向制度建设和政策执行方面落实。”中央党校组织部副部长、经济学家赵长茂教授在接受《瞭望新闻周刊》采访时，评价新一届中央领导集体的执政新思维，及其对当前中国社会和经济发展带来的巨大影响。

　　“科学发展观作为新时期中国改革发展的指导思想，其统领经济社会发展全局的地位已经确立。”赵长茂解释说，2003年中共十六届三中全会提出科学发展观，经过2004年全党范围内的学习和贯彻，2005年科学发展观的要求在党的十六届五中全会通过的关于十一五规划的《建议》中得到充分体现。科学发展观不仅成为制定和实施“十一五”规划的依据，而且将贯穿到我国改革开放和现代化建设的全过程。

　　参与了“十一五”规划《建议》制定的国家发改委宏观经济研究院副院长陈东琪赞同这个分析。他告诉《瞭望新闻周刊》，从经济社会发展全局来看，2005年可谓中国转型年，“这种转型最深刻的内容，就是围绕着科学发展观激发的观念之变。”在他看来，这将是继“发展是硬道理”开创的改革开放战略后，以科学发展观为指导的又一次中国发展战略的重大转型。

　　春风化雨凝聚共识

　　“今年‘两会’期间，将使用再生纸制作的请柬和纸制铅笔。”这是《瞭望新闻周刊》从有关部门得知的一个小消息，但却很容易让人联想起科学发展观倡导的“建设节约型社会”的思想，办公纸张两面用、安装节水龙头，2005年盛夏北京各政府机关规定把室内空调温度最低定在摄氏26度等等。据权威部门测算，我国政府机构的能源消费约占全国能源消费总量的5%，节能潜力为15%～20%，能源费用超过800亿元。2005年，政府部门正在通过建设“节约型机关”，具体而微地身体力行科学发展观。

　　事实上，2005年以来，科学发展观一方面通过这些小事潜移默化地影响着具体的社会生活行为，一方面也深入到了政策观念的转变，尤其在影响经济社会生活的焦点领域。

　　2月7日，国家环保总局再出重拳，对9省11家布设在江河水边的环境问题突出企业实施挂牌督办；对127个投资共约4500亿元的化工石化类项目进行环境风险排查；对10个投资共约290亿元的违法建设项目进行查处。这是去年“环保风暴”在2006年的继续。

　　去年年初，被视为“弱势”部门的国家环保总局陡然发力，以严重违反环保法律法规的名义，叫停了30个总投资达1179亿多元的在建项目。这是中国环境影响评价法实施一年多来，中国首次大规模对外公布违法开工项目，凸显出中国政府从源头遏制污染，实现可持续发展的决心。随后，整个一年尽管环保部门与有关地方和企业时有争执，但治理污染的政策和行动贯穿始终。

　　“十一五”规划《建议》把教育和医疗体制改革当作中国经济社会发展当前面临的主要矛盾和难题，对科学发展观指导下的和谐社会建设影响甚深。2005年针对“看病难”、“上学难”的群众呼声，主管部门都在着力加大治理行动的力度和决心。

　　这其中，被誉为2005年“敢说真话的高官第一人”的张保庆，直斥教育积弊，对把教育这个公共产品进行产业化的做法充满了忧虑：“教育是一个体现社会公平的最重要的部门，教育是一种崇高的公益事业，对凡是能够接受教育的人都要提供教育。所以将教育产业化违背了我们的办学宗旨，也直接违背了人民群众的利益。”2005年8月29日，时任教育部副部长的张保庆在教育新闻发布会上，毫不留情地公开点名批评8省区支持国家助学贷款不力，导致一些贫困生无法通过国家助学贷款完成学业，痛斥“中国一些高校现在收费收上瘾了”，坚决反对教育产业化，呼吁教育要体现社会公平。

　　卫生部部长高强也针对医疗体制改革中出现的许多令公众不满意的地方公开发言，“公立医疗机构运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化，出现了主要靠向群众就诊收费维持运行和发展的状况。有些医疗机构盲目追求高收入，甚至为了追求收入而损害群众利益。”

　　尤其在2005年年中，对医疗体制改革的思考从专家学者波及到了全社会，高强站出来强调，“发展卫生事业需要引入市场机制，既不能太超前，也不能太滞后，更不能把维护人民健康的责任推向市场，推给社会和居民。在任何情况下，不能把医疗服务变成牟利的工具。”医疗体制改革如何走？走向何方？一时万众瞩目。

　　2005年发生的这些事件强烈暗示着，“以人为本、全面、协调、可持续”的科学发展观，如雨润春田般正在持续转变着领导干部们的执政思想和行动。

　　领导干部思想“拐大弯”

　　“发展转型是大势所趋，可观念转变不会一蹴而就。”赵长茂认为，2005年的观念之变，已经对我国经济社会发展产生影响，并将对未来发展产生全方位的深刻影响。然而，观念的根本转变，必然要在新旧观念的不断交锋和冲突中实现。必须看到，这样一种转变，对全社会尤其是各级领导干部而言，一点都不会轻松。

　　“2003年中央提出科学发展观，当时感觉这又是我们中部地区发展的‘紧箍咒’。”作为西部地区一名基层党政干部，黄伟向《瞭望新闻周刊》坦言自己一开始对这个新名词有抵触情绪。

　　黄伟的理由很“充分”，“过去强调大力发展经济，倡导‘先富论’，‘让一部分地区、一部分人先富裕起来’。东部沿海地区获得了更多的资源和机会，经济迅速增长，而我们西部地区相对落后了。现在，西部大开发刚刚开始不久，西部发展基础和速度开始提高的时候，又提出科学发展观，强调资源和环境保护，强调发展社会事业，这会不会影响西部发展？”

　　2005年黄伟到中央党校参加学习。他发现，几乎所有来自中西部的各级干部或多或少都有过这种疑虑和情绪。更令他惊讶的是，东部地区的领导干部同样对科学发展观抱有怨言，“他们认为，原本东部经济能更快发展，现在又是全面协调，又是结构调整，许多对经济增长带动作用大的项目上不了，会影响发展的速度。”

　　随着学习的不断深入，研究和分析了国内国际发展的趋势后，尤其是了解了一大堆GDP高速增长数据后面中国经济发展失衡所造成的矛盾，黄伟和他的党校同学们开始把疑虑转变为深思。这时，黄伟开始隐约感觉到这背后已不是简单的政策之争，而是发展的观念和思路的问题。

　　不过，最让黄伟切身感到转变观念的迫切，还是从党校回到自己岗位上处理的第一件麻烦事。起因于市政府招商引资，招来一个化工厂。开工3个月，因为污染严重，群众反映强烈，被市人大叫停。这家工厂告到法院，说自己被市政府招来，没办土地征用、没有环保评价就叫开工。现在停了，政府就得赔偿。黄伟责问当事主管官员，该官员解释说，“哪有钱赔啊？我就管招商引资，上面压给我的。”

　　在处理这个烂摊子的过程中，黄伟说自己痛定思痛，“这种发展到底是给老百姓造福还是造祸？小康社会首先的标准是要呼吸到新鲜空气，喝上清洁的水，吃上健康的食品。如果这些目标都达不到，我们要这种发展干什么？这种小康不是老百姓要的，将来他们会骂我们的。”因此，他不断告诫自己和部下，发展观念不变不行了，“观念不变，祸害无边。”

　　据在中央党校多个部门工作过的赵长茂观察，近两年来，接触到的许多领导干部学员，都有与黄伟相同的观念转变经历。按照赵长茂的分析，“经过20多年改革开放和发展，我国已经进入人均GDP1000～3000美元这一‘黄金发展期’与‘风险凸显期’并存的特殊发展时期。”

　　在这样的历史条件下，如何构建社会主义和谐社会？党中央提出要树立和落实科学发展观，提出了三个重要的理念：一是发展，这是科学发展观的第一要义；二是以人为本，这是科学发展观的核心；三是统筹兼顾，达到全面、协调、可持续，这是科学发展观的根本要求。综合起来，就是要在统筹兼顾中达到以人为本的发展。

　　赵长茂说，科学发展观显然是更加符合人性和人类社会发展规律的发展思想，“但新的理念不见得被所有人接受，这里面就有统一思想的问题。而能否把科学发展观的要求落实到位，关键在于各级领导干部能否对科学发展观全面理解和掌握，并将其贯彻于现代化建设的全过程。”

　　“因为，领导干部是一个特殊群体，他们是经济社会发展政策的制定者和执行者。”在他看来，中国现实发展环境正在不断促动和逼迫着越来越多的领导干部思想“拐大弯”，观念之变深刻而震撼。

　　用制度贯彻科学发展观

　　“要真正把领导干部的思想统一到科学发展观上，还需要一定的过程，还有许多思想和体制障碍需要克服。”赵长茂说。

　　他指出了落实科学发展观过程中存在的三方面问题。其一，一部分领导干部仍然习惯于把自己看作“管老百姓”的“父母官”，少有“人民公仆”意识，要真正做到“以人为本”，以“人民公仆”的姿态，以老百姓“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“满意不满意”的标准来决策和行事，这个弯一时还转不过来。

　　其二，一些领导干部仍然囿于本地区或本部门利益，难以摆脱本位思想的局限，缺乏全局意识和长远眼光。科学发展观要求既着眼于当前，更着眼于长远，甚至考虑后代人的发展。但在一部分领导干部眼里，只有上项目、快增长，才能“为官一任，造福一方”，结果导致行政行为短期化，危及社会整体利益和国家长远发展。

　　其三，一些领导干部还是把经济增长看作最硬的指标。赵长茂说，“只要仔细观察，就不难发现这样的情况：一部分领导干部尽管把科学发展观挂在嘴边，但并没有把科学发展观落实到行动上，在决策时仍然把焦点集中在GDP增长上。这就是近两年为什么在不断强调科学发展的同时，安全事故频发、死人越来越多，环境污染和生态破坏越来越严重的原因所在。”在他看来，这和现行的干部考核机制不完善，偏重考核GDP增长指标相关，“现有的干部考核体系还不能使领导干部完全摆脱‘以GDP增长论英雄’的思维模式。”

　　因此，赵长茂认为，“转变发展观念，除了统一领导干部层的思想认识外，还必须建立相应的制度，形成必要的制度约束，迫使那些不符合科学发展观的思想、行为和政策‘靠边站’。”制度建设与统一认识同等重要，必须按照科学发展观的要求，建立科学合理、能够对干部业绩进行综合考评的指标体系，健全决策责任追究制度。

　　人们已注意到，中共中央提出的“十一五”规划《建议》明显淡化了简单的数字指标。在“十一五”经济和社会发展的一系列目标中，只有两个具体数字：2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右。这两个指标，一个是“人均”概念，彰显人本理念；另一个着眼于资源与环境的可持续发展，都是科学发展观具体而微的体现。

　　1月4日，国家安监总局局长李毅中在安全生产视频会议上表示，“2006年，要把亿元GDP死亡率、工矿商贸十万从业人员死亡率等纳入国民经济和社会发展考核指标。”

　　赵长茂告诉记者：“这些都说明，全面落实科学发展观的制度建设，正在紧张而有序地开展。而这些工作的效果和影响，将在2006年、‘十一五’乃至更长时期的中国经济社会发展中充分体现出来。”□

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　　专家谈执政理念的转变

　　现任中国建设银行董事长的郭树清，1993年～1998年作为国家体改委综合司司长及秘书长参与了几乎所有重大改革的政策建议和设计。1998年赴任贵州省副省长，到2001年转任央行副行长和外管局局长，再到参与外汇储备注资国有商业银行改革的设计、操刀建行上市，郭树清的政策研究和实践阅历，使他对科学发展观有着深切的理解。

　　在郭树清看来，改革开放启动的中国第一次发展战略，是以党和政府工作重点转移到经济建设为标志。没有各级政府的积极努力，过去26年不可能达到平均9.6%的增长速度。但是，政府直接干预经济活动带来的消极影响却相当严重。投资和经营决策与市场真实情况相差甚远、成本约束机制不健全、风险无人承担，持续地侵蚀和破坏市场经济。特别是这种政府主导的经济模式是在高度分权的背景下形成，所以有五级或六级政府经济主体同时在活动，政府与政府之间的竞争超过了合理限度，造成政府“不是管得太多就是撒手不管”。

　　按照十六大提出的要求，政府职能已经被明确界定为四个方面：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。其中的经济调节，按照郭树清多年从事宏观调控实践的经验，认为这一职能应该愈来愈集中于中央，“地方政府要从这个领域退出，否则就不能避免行政干预和市场扭曲”。而市场监督，他认为既有中央政府的责任，也需要地方政府发挥作用，市场监管的力度迫切需要加强。

　　比较而言，社会管理和公共服务都比较模糊。郭树清分析说，首先是最基本的公共品的供应没有完全保障。例如义务教育，存在很大的城乡差别和地区差别。公共卫生、社会治安、司法条件、基本的文化和体育设施等等都莫不如此。而且，由于经济转型引发社会生活变革，传统的以单位为基点的社会控制体系逐步解体，但是新的组织架构却没有相应建立起来，社会管理出现了许多空白。与此同时，政府的行为方式未能及时转变。主要依靠行政命令、红头文件、会议布置来落实工作，成本越来越高，效果越来越差。

　　国家发改委体改司司长范恒山在接受《望新闻周刊》采访时也指出，政府与市场的关系，是经济体制改革和落实科学发展观的一个根本问题，“强调转变政府职能，发挥市场配置资源的基础性作用，是正确的，这方面的改革要继续进行。过去的不足之处，是偏重于强调‘放开’和‘退出’的方面，而对市场经济体制下政府职能应该加强的社会事业方面的责任，重视不够、措施不力。这是群众不满意的地方，也是目前社会矛盾比较突出的重要原因。”

　　所以，范恒山认为，地方政府的职能应当从直接抓经济项目转移到执法、监管、社会管理和提供公共服务上来。

　　2005年，许多地方政府已经开始努力探索新的职能定位。北京市定位于“

    经济改革战略提升时期体制创新3条路径分析

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