关于十一五规划应高度重视资源承载力问题的建议

　　“十五”期间我市经济高速发展，各项计划指标已基本实现。但是必须清楚地认识到，粗放型经济增长的背后，我们付出了昂贵的资源与环境代价。资源承载力的不足，严重地制约着我市经济和社会的协调发展。粗放型经济增长方式，给我们带来了经济高速增长的同时也造成了资源的过度消耗。以片面追求建设速度为目标的发展模式，只重视近期利益，忽视长远利益，只顾产出，不讲投入等问题的表现在一些地方还十分突出。种种讯号警示着我们，在制定和实施“十一五”规划时，必须高度重视城市发展中的资源承载力问题。

　　一、问题的提出

　　资源对发展的强制性的外部制约,迫使我们必须高度重视资源承载和生态环境问题。对一个地区来说，资源对发展的限制是强制性的,谋求统筹发展，必须充分考虑资源条件。客观、科学地分析资源量是多少？能够发展多少工业？发展什么样的农业？资源如何管理才能保证可持续利用？如何对可持续发展进行量化研究？这些都是急待解决的问题，也是资源规划与管理面向可持续发展必须要解决的问题。掌握了这些指标，才能科学地规划当地的经济结构和发展模式。

　　二、存在的主要问题

　　1、资源配置缺少统一规划

　　由于资源配置缺少统一规划的指导；缺少科学权威的资源承载力研究；缺少以合理资源配置为主导的产业定位规划；缺少比较完善的《能源法》立法保障；缺少绿色GDP考核指标体系的约束；缺少政府官员任期环境目标责任制管理。又由于环境和资源的使用成本太低，环保和资源利用方面缺少必要的准入标准和补偿标准，难以形成相应的约束机制。导致一些区县在建设过程中忽视环境资源的使用成本；忽视有限资源的可持续利用；忽视资源和环境问题的解决。在政绩冲动主导下，片面追求地区经济单一指标的增长，各自为政，任意调整规划和低水平的重复建设，围绕GDP指标的增长展开政府间的搏弈。

　　2、经济增长的政绩效应十分明显

　　政绩考核制度与行政管理体制存在明显的缺陷。一方面,由于在发展观和认识上存在偏差,一些区县把发展经济片面理解为当地生产总值的增加,而不顾经济增长与自然环境的协调；另一方面，在现行体制下,各级政府对其管辖范围之内的各种经济资源和自然资源的都具有很强的动员、控制和干预能力。利用对资源配置的控制权,大上短期能够提高经济增长速度；能够增加经济规模和增加财政收入的投资项目,导致速度攀比和数量扩张冲动。

　　三、对策与建议

　　生态环境和资源承载问题是当前我市经济社会发展所面临的最严重的问题之一，是我市能否实现可持续发展的关键点。为此特提出以下建议：

　　1、重视资源承载力研究，尽快编制统一的资源承载规划

　　要把资源承载力研究，提升到制定北京“十一五”规划指导原则的高度来认识。将建立资源

　　增强区域政策对资源的整合能力和区域经济的自我发展能力，尽快编制统一的、科学的资源承载规划和区域发展规划。根据我市土地资源、环境状况和都市产业化的要求，对区域分工、城市布局、产业布局和土地开发利用进行科学的总体规划。对由此引起的区域经济利益格局变化，也应考虑制定相应的经济补偿政策。以此规范各区县的城市发展规划，产业发展方向和土地开发使用方向。

　　充分运用体制资源、人力资源、自然资源、资本资源、技术资源以及国外资源等方面的有利条件和因素，着力打造资源承载体系。重点是研究制定资源开发与利用实施规划和相应的法律保障体系。用于指导各区县，以全面提高经济增长的质量和效益，实现速度和结构、质量与效益的统一为根本目标，切实作好“十一五”规划工作。督促转变现行的忽略客观条件的发展观，努力做到经济发展和人口、资源、环境相协调，实现资源生态系统与社会经济系统的互动。

　　2、遵循资源优化统配原则，力求规划的总体综合平衡

　　编制“十一五”规划，第一要注意衔接性，包括纵向和横向的衔接。纵向的衔接是指“十一五”规划应与“十五”规划形成有机的衔接。要在总结“十五”规划经验教训的基础上进行编制。尤其是对“十五”规划执行中凸显出的资源承载力不足问题，进行重点分析研究。找出产生问题的症结，明确今后改进的方向。横向的衔接是各个部门编制规划应遵循资源优化统配原则，加强沟通和衔接。尤其是对区县功能定位，要进行有效的协调与安排。对规划中的资源承载能力问题，要加强全局、部门、地方的协调和衔接。不能只注重部门或地方的利益，而忽视或不讲全局的整体利益。第二要突出前瞻性。从“十五”规划执行情况来看，不同程度地存在着部分规划设想与社会发展不同步的问题。特别是资源承载规划凸显滞后。第三要保持严肃性。关键是各级领导都要重视规划，按规划的要求执行，不能以领导的意见为转移。第四要提高科学性。体现经济与社会全面协调发展。发展经济的同时，应强调经济的质量。要注重劳动生产率、资源消耗率、垃圾处理率等生态、环境、资源利用方面的指标。要加强规划的总体综合平衡。

　　3、引入后评价机制，建立资源环境质量行政行为问责制

　　以资源承载力为主线，开展对“十五”发展计划的后评价工作。通过对现行政策、法规和规划实施结果进行全面评价，并以此为依据研究制定可持续发展法律、政策体系。突出经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济、社会与环境的协调发展。

　　建立领导干部任期资源环境质量责任制和行政行为问责制。完善公共政策和

　　4、拓宽民主监督渠道，加强审议和监督

　　一个行业的规划，往往突出本行业利益，较少考虑到全市的整体利益。编制“十一五”规划，应该把全市的整体利益作为最高目标。要清除部门利益、局部利益至上的狭隘主义倾向。在规划的前期立项和执行过程中间，“人大”应该加强审议和监督。每一年度规划的执行情况，也应作为政府工作报告的重要内容之一，报请“人大”审议。“人大”既要建立一个规划中期评价和后评价的制度，又要建立责任追究制度。把评价与责任追究制度联系起来，以保证规划是一个连续的、规范的文件。使规划真正成为社会经济发展的一个指南，而不是一幅“壁画”。规划执行的监督问题，应作为一项重要内容纳入“十一五”规划之中。“十一五”规划的执行绝对不能放任自流。应该有一种监督机制，拓宽群众和社会各界的民主监督渠道，增强规划制定和执行的透明度。通过建立有效的评价监督机制，监督规划按照既定的目标去执行。

　　5、构建合理的城市功能布局和产业布局

　　通过统一的、科学的资源承载规划，指导区县发展规划的制定工作。利用规范的财政转移支付等公共政策工具，引导重大生产力布局和生产要素流动方向。促进区县经济合理分工，提高资源配置效率。引导各区县因地制宜、因资源条件制宜，注重促进主导产业积聚及产业集群度的提升。根据北京的资源特点，切实调整产业结构。大力发展以科技、人才、金融、文化和首都优势的第三产业和现代服务业。充分利用北京市在无形资源方面的优势，避免有形资源的劣势。按照首都总体规划的要求，完善城市功能，构建合理的城市功能布局和产业布局。

　　6、组建“能源办”，培育和发展资源再利用产业

　　组建“能源办”，以资源承载体系构建和可再生资源的有效利用为主要研究对象。结合资源内在基本属性和市场机制的基本要求，着眼于资源承载能力的强化和发展。深入研究我市有关资源再利用产业化立法的指导思想、基本原则和具体的法律制度。对市场化进程中，如何适应可持续发展战略的基本要求；如何实施资源开发利用和保护战略；如何不断健全和完善自然资源法制建设，进行有益的探索。

　　可再生资源的开发与利用，是构成资源承载能力的重要组成部分。面对日趋严峻的资源形势。对资源的开发和利用的法律制度设计，必须实现“从静态保护到动态发展，从经济性开发到生态性建设”的战略转变。在这一转变过程中，要立足于充分运用市场机制，培育和发展资源再利用产业。探求开发利用自然资源新的途径和方式。要立足于在经济利益和生态效益之间建立相应的联系。以经济利益为内在驱动力，把生态效益所带来的物质利益货币化。能源开发与节约并举，把节约放在首位。强化节约使用能源的管理，促进生产和消费方式的转变。通过竞争机制和价格机制的导入，促进国民经济生产、流通和消费领域，在经济流转和产业循环方面实现资源的恢复、再生和发展。对有限的、相对稀缺的能源进行合理的配置，以便用最少的能源消耗获取最佳的经济效益，增强能源对经济社会可持续发展的保障力。

　　规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据。编制规划的过程，是一个决策的过程。理性的评估规划可行性和认真做好不可行性研究，是一项非常重要的工作。能源紧缺及资源承载能力不足问题，正在日益凸显出来。已经成为制约经济社会发展的瓶颈。严酷地现实，促使人们清楚的认识到。资源承载力问题，是可持续发展的核心问题。该问题的实质，体现在社会经济活动，超过了自然生态系统的承载能力。研究资源约束与资源承载力问题，找到摆脱环境、能源约束的有效途径，实现经济和社会可持续发展，已成为“十一五”期间我市经济和社会发展的首要问题。建议市委、市政府给予高度重视。

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