巨资轻轨背后的政府抉择

　　-刘青芳

　　案例]

　　“开往春天的轻轨”遭遇寒流

　　2004年7月28日，投资21.99亿元建设的武汉轨道交通1号线一期工程(轻轨)开通。1号线一期工程西 起宗关，东至黄浦路，全长10多公里，沿线共设10个车站，轻轨试行时，数十万市民争先试乘，场面火爆。媒体称其为“ 开往春天的轻轨……能够缓解地面交通紧张……标志着武汉的交通进入轨道交通时代……”。然而，正式运营后却大闹客荒， 至今累计乘客600余万人次，运营商入不敷出，并且“武汉交通拥堵路段的压力还未得到真正缓解”。现在，轻轨二期试验 段开工，从宗关向汉口西部的吴家山挺进。

　　与公共汽车等常规

　　[解读]

　　掣肘因素与解决方案

　　对有800万人口的特大城市武汉来说，城市客运交通再不妥善解决，势必制约经济的发展。鉴于地铁的造价过于昂 贵，非目前武汉经济能力所能承受，轻轨交通成为优先选择。武汉轻轨现在最主要的问题是客流严重不足，原因主要有以下几 个方面。

　　一是线路短，没有形成网络。按国际通行理论，线路长度是乘行距离的3-4倍，才能充分发挥道路应有的交通作用 。据调查，武汉居民平均乘行距离为7.76公里，而轻轨一期长度才10公里，明显达不到这个比例标准，因此其对客流的 辐射作用有限。同时，武汉位于长江与汉水的交汇处，两江穿城而过，形成了两江隔三镇的交通格局，跨江交通在武汉城市交 通中有着举足轻重的作用。而武汉轻轨1号线一期全部处于汉口，不具备跨江功能，与公交线路相比，轻轨运量大、速度快的 优势难以体现。

　　二是轻轨线路与公交线路重叠，并且换乘不便。武汉轻轨1号线一期工程从宗关至黄浦路，在该方向上，沿中山大道 、京汉大道、解放大道运营的公交线路多达几十条，有许多与其重叠。而且公交线路与轻轨相比，线路更长，覆盖面更广，更 加便利。同时武汉公交线路换乘系数低，还不到1.1，大部分情况下，市民出行选择公交无须换乘即可到达目的地，而如果 选择轻轨，则很有可能需要换乘，据调查，轻轨与公交站点一般相距近300米，最远的达到800米，乘客一般不愿再走上 一大段路去换乘轻轨。

　　三是客流培育时间短。对轨道交通而言，一般需要经过近3年，甚至更长的时间培育才会形成稳定的客流。武汉轻轨 1号线一期工程于2005年9月正式运营，在未形成轨道交通网络的情况下，客流需要较长一段时间的酝酿培育。

　　对于目前轻轨二期刚开工，就轨道交通1号线一期10公里未形成轨道交通网络而言，收回成本不太可能，但当地政 府可以通过对各种交通资源的整合和规划来改善武汉轻轨运营状况。当前武汉轻轨线路短与公交路线重叠的问题，可以考虑调 整和减少京汉大道沿线的公交线路，降低公交线路对轻轨造成的压力。同时，应该注重公交线路与轻轨的衔接，为乘客的换乘 提供方便，从而使部分客流选择轻轨，提高客流量。而对客流的培育，除了形成网络、方便转乘还要票价科学，如该市调低票 价就是一种尝试。

　　专家还建议，建设轨道交通的同时，要注意结合公交导向型开发模式进行城市开发，对沿轨道线等交通轴线进行土地 开发布局。武汉轻轨主要沿京汉大道修建，而京汉大道是在原京汉铁路的基础上修建的，沿线多是老城区，娱乐服务和商业设 施相对较少，对客流的吸引相对较弱。因此，政府部门应加大轻轨沿线的开发力度，促进沿线特别是站点周围400-450 m范围内的商业、服务业和

　　[启示]

　　近年来，由于

　　公共部门的战略管理

　　轨道交通项目属于公益性城市基础设施工程，归根到底它是公共性与私人性并存的公共产品，其效益具有外溢性和间 接性，不仅体现在微观经济效益本身,而且体现在巨大的外部宏观社会经济效益，对整个城市发展和社会进步具有举足轻重的 作用。

　　政府提供的服务不是以营利为目的，这就决定了提供公共服务物品的供应商不可能仅以经济效益为中心。政府投资建 广场、整绿地、维护公共设施，哪项工程不是纯粹“花钱”？问题的关键是这些钱“花”的是否“值”，是否换来相应的社会 效益。因此，政府在轻轨投资中讲社会经济效益，就是强调投入资金的社会效益最大化。在这一价值目标实现的前提下，即便 轻轨交通出现合理亏损，投资依然具有效益，属有效投资，它极大地促进了所在城市和地区的经济发展。众所周知，城市快速 轨道交通的修建，不仅需要庞大的资金与长期的时间准备，而且还伴随着需求的不确定性和需求的长期性，对其合理性的评价 指标只能是其社会效益。从北京、上海、广州等地的轨道交通运营看，随着线路延伸、路网形成，客流明显上升，且上升比例 大大超过了线路增加的比例。对于武汉轻轨，乘客普遍认为：武汉这个大城市确实需要轨道交通，如果覆盖站点更多、票价与 公交车相差不远，大家会选择轻轨。而且，随着线路建设增加、网络的形成，乘坐的人会越来越多，效益会越来越好。

　　轨道交通公司作为公共企业，既是“公共的”，又是“企业的”。政府提供的服务虽然不能像企业一样追求利润最大 化，但是他要像企业对待顾客一样追求最高的效益，这就是西方所谓的建设服务型政府。因此,武汉轻轨投资虽具有合理性， 但在实施过程中仍要进行严格的经济效益考核。这种考核与对企业的经营考核性质内容完全一样，只是将最大化盈利变成最小 化亏损而已。

　　政府的公共管理不仅体现于以内部取向关注当前和短期的公共事务，还要求管理者考虑外部环境、长远目标以及如何 通过资源的优化配置去实现目标。作为服务型政府，管理者在作决策时不仅要体现公众不同的利益诉求，而且要以一种战略性 视野处理眼前与长远利益的关系。战略管理途径力图着眼于处于与外部环境发生相互作用的组织，系统考虑组织的未来远景、 长期目标和近期目标。用纳特和巴可夫的话说，“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性未来的组 织定位”。无疑，战略管理在公共部门的地位越来越重要。

　　就此案例而言，政府的管理者体现了战略管理思想，即考虑到轻轨利于经济社会发展的战略前景，又同时兼顾改善当 前的轻轨营运效益，最终达到经济效益、社会效益、生态环境效益三者和谐统一的政策目的，而不是短视的关注于现在1号线 路一期工程的财务报表。

　　总之，对城市轨道交通必须有一个正确的认识，虽然它在减轻地面交通压力、疏散城市中心区人口、改善城市环境等 方面起着积极作用，同时它也存在初始投资规模大、经营成本高、投资回收期长等弊端，其本身微观的投资盈利是一个世界性 的难题。轨道交通项目具有非排它性和公共性，其效益具有外溢性和间接性，轨道的经济效益依存于轨道的社会效益，同时， 轨道的社会效益也依存于轨道的经济效益。对于特大城市武汉，随着轻轨二号线、三号线线路增加，进而形成轨道交通网络， 必定会实现城市经济效益和社会效益的有机统一。

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