透视省市区党委换届:副职去向存在悬念

　　-本刊记者 杨 敏

　　2月23日上午，山西省委召开全委会，对省委组织部提交的全省12名市级党政正职拟任人选进行公开无记名投票表决，拟任人选全获通过。次日，山西省委组织部宣布大同市党政正职最新调整，原市长郭良孝升任大同市委书记，丰立祥接任大同市委副书记，同时拟任市长人选。随后不久，阳泉、朔州、长治、忻州、吕梁、临汾等地也宣布了新的人事任命。

　　山西市级换届先行一步，就是希望通过全新的人事布局谋求能源大省崛起。目前，全国很多地方都在厉兵秣马，迎接新一轮周期性选贤任能工作。“两会”期间，中组部部长贺国强正式透露了换届时间表，全国将有14个省(区、市)于年内完成四级基层党委换届工作，2007年上半年再完成17个省(区、市)。

　　换届之年，数十万干部将在进退留转中丰富个人的政治阅历，同时，这些干部的来源和产生方式，更决定了中国整个公务员队伍的成长基调和发展方向。2006年是“十一五”开局之年，又恰逢《公务员法》正式实施，这些因素都使此轮换届获得了更加恢弘的背景，也因此受到了前所未有的关注。

　　“治理型领导”脱颖而出

　　国家行政学院政治学教研部主任刘峰教授在接受《决策》采访时，一再提醒记者关注今年温总理所作的《政府工作报告》。他认为，今年的报告与以往最大的不同就是以极大的篇幅谈国计民生问题，而前几年谈得更多的是经济热点问题。“这说明科学发展观不仅深入民心，现在已经进入了政策层面、进入了操作层面。”

　　发展思路的转变必然对领导方式和执政能力提出了新的要求。刘峰认为，领导的综合能力有时代特点，我们过去选干部是选经济能人，这次换届却要把那些能够贯彻科学发展观，注重协调各方面利益关系的人选上领导岗位。

　　按照领导能力的时代特征，有学者将建国以来的领导干部分为三种类型，即马背上成长起来的军功型领导,改革开放以后大量涌现的有专业技术背景的专家型官员，以及与科学发展观要求相适应的治理型领导。

　　领导干部知识结构所呈现出的时代特征以及变化趋势，可以从省(市、区)委书记与省会城市市委书记对比中看出端倪。除了港澳台地区，31个省、市、区委书记绝大多数生于40年代中期到50年代中期，26个省会城市市委书记从年龄段上看与他们刚好相差一个年代。《决策》查看这些领导的简历后发现，前者有理工科专业背景的省委书记占42%，而后者的比例仅为23%，领导干部知识结构所呈现的代际性变化趋势一目了然。

　　对于这种趋势，刘峰认为不能简单理解为从理工科到文科的转变，而是领导干部知识结构的转变。有专家分析认为，从知识结构上看，更多政治、法律、经济、管理等学科背景出身的干部将在这次换届中走向领导岗位。科学发展观要求领导干部执政过程更具备人文精神，更注重社会管理和社会服务，治理型领导的时代特征首先体现在知识结构上。

　　与知识结构相对应的是治理型领导的能力特征，日前,中央提出领导干部必须具备的四种能力中第一次提出了“处理利益关系的能力”，可以视作是对领导干部新的时代要求。

　　近年，社会各界对改革进行了不同角度的反思。改革开放给精英阶层带来好处有目共睹，相比较而言，工人、农民的利益并没有得到充分的体现，使得他们对改革的心理预期下降。刘峰认为，改革的利益必须分享，如果只关注既得利益者，就会出现“马太效应”，时间长了会使那些未得利益者成为改革的旁观者甚至是反对者，因此改革需要汇集大多数人的支持，特别是未得利益者。一切政策的制定说到底就是利益分配问题，换届中就需要把那些能够兼顾最大多数人利益的人选上领导岗位。

　　那么，“处理利益关系能力”这一全新概念该如何描述呢？

　　刘峰从领导学的视角诠释“处理利益关系能力”，他认为这种能力的核心是做到“用马、护牛”，他将社会精英和普通民众分别比做千里马和老黄牛，“我们的社会既要让那些千里马闯关历险，对老黄牛、小黄牛更要保护、爱护；处理利益关系一方面要加强社会保障，另一方面要创新激励机制。”中央党校党建研究专家宋福范教授在接受《决策》采访时，将“处理利益关系的能力”描述成三个“善于”，即善于从政策取向上抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，正确反映并妥善处理不同阶层、不同方面群众的利益；善于利用法律的、经济的、行政的手段解决利益冲突；善于引导群众以合法的形式表达利益诉求，健全社会利益协调机制。

　　从国家决策层面看，坚持多年的“效率优先、兼顾公平”原则，已经在“十一五”规划建议中悄然调整为“更加关注社会公平”。对社会公平的关注决不能仅仅写在党和政府的文件里，需要实实在在的落实载体，“是否具备处理利益关系能力，已经成为衡量各级领导干部执政能力的重要指标。在干部的综合考核评价体系中，突出地增加处理利益关系的能力，既是执政规律的必然要求，也是落实科学发展观的要求，具有一定的历史必然性”，宋福范告诉《决策》。

　　党委“减副”借力而行

　　2005年以来，随着河北、山东、广西、陕西、浙江、福建等省省委副书记转任政协领导，至今上述省份未见增补省委副书记，由此可见，十六届四中全会《决定》提出的“逐步减少地方党委副职人数”已在省级层面得到贯彻，今年的党委换届工作将成为党委“瘦身”减副的一个良好落实平台。

　　宋福范分析认为，地方党委副职过多最大的弊病是影响到党内权力架构的正常运行。根据《党章》和《地方党委工作条例(试行)》的相关规定，党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间行使委员会职权，主持经常工作。对书记办公会的职能，《地方党委工作条例》规定：书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题。其议事范围主要是酝酿需要提交常委会讨论决定的问题；对常委会决定事项组织实施进行协调；交流日常工作。

　　中央党校调研处处长辛鸣也坦言，这么多年来地方党委重大的决策很多都是在书记办公会上，甚至仅仅是书记碰头会上就决定了，然后才到常委会。现在的常委会12个人左右，如果书记加上副书记就占到6个，只要是书记办公会确定的事情，再争取到个别常委就可以多数通过，这样就很难实现发挥常委会的作用。要充分发挥常委会作用，与其扬汤止沸，不如釜底抽薪，减少党委副职势在必行，通过换届可以得到较好地落实。

　　尽管党委减副已似离弦之箭不可回头，但从操作层面考虑，仍然有许多未解疑难。

　　首先是“人到哪里去”的问题。根据媒体2005年7月公布的各省副书记职数，除了福建、海南、河北三省仅设3名副书记，其他省份的党委副职都在4-6位，其中北京、西藏、新疆就有6位副书记。有专家认为，从更长远看，应由党委书记主持全面工作，只设一个副书记管党务，其他各个常委分工负责。但近期地方普遍接受的可行方案是设三名副书记，一个分管经济，也就是政府首长，另一个分管党务，还有一位副书记兼任纪委书记。

　　尽管设置三名党委副职未必是最优方案，一些省份的党委副书记的去向仍是一大悬念。国家行政学院宋世明副教授曾经参与《公务员法》起草工作，他更多从领导成员的进退留转去解释“人往何处去”这一问题。他认为，从《公务员法》的规定来看，领导成员是实行选任制，其进退留转跟西方公务员制度相比，最大的不同是以国家政权机关的存在为依据，只要政权机关存在，人就在里面工作。而新西兰、瑞士、瑞典、加拿大等国家公务员的进退留转完全以职位的存废为依据，职位消失就自动退出。因此，中国公务员是“职业型”的，西方公务员则是“职位型”。

　　根据经验判断，除了正常晋升途径，党委减副的“局内人”多去了人大、政协。也有专家建议，将公务员法“双梯制”新规尝试应用到此次换届副书记留转过程，但落实到操作层面仍然需要考虑诸多变数。“人到哪里去”至今仍是党委减副最大的关注点。

　　另外，党委减少副职的未解疑难还体现在“上行能否下效”。省一级党委减副得到了较好贯彻，在市、县、乡三级能否顺利推进呢？按照此次党委换届由下至上的实施思路，乡镇、县、市三级党委减副任务最轻的应该是乡镇一级。随着乡镇综合改革的推进，在乡镇党政领导交叉任职的基础上，乡镇党委副职已经得到有效控制。最早推行乡镇综合改革的湖北咸安横沟桥镇就保留了3名党委副书记，而乡镇党委委员数是9名，从比例上看有一定的合理性。那么，县、市两级的减副任务如何？辛鸣教授在接受《决策》采访时透露，他接触过的一些副书记心态很复杂，都在尽快找出路。一位持观望态度的副书记说，“只要有一个地方搞不下去，还没动的地方副书记职位就保留下来了”。辛鸣认为，从干部内部的调动来看，如果能从政府的副职成为党委的副职，对基层领导来说是一个非常满意的结果，因为党委副职的权力大，但又没有明确的责任，存在责跟权不对等。面对减副这一关系到自身利益的改革举措，副书记们心态难免复杂，阻力也会客观存在。

　　由此看来，在即将到来的党委换届中，党委减副尤需破除障碍、强力推进。

　　“县官高配”的多层深意

　　2005年底，56岁的广东清远市阳山县委书记谢土新以临近退休之身成为该省首批6名副厅级县委书记之一。尽管很多省份早前就有县委书记担任市委常委或者市人大副主任，但广东的此番“县官高配”之举还是颇有几分新意。副厅级别、县委书记岗位，“县官高配”首次打破行政序列，实现职务和级别分离，可以视为对公务员晋升“双梯制”的具体应用。

　　在广东省出台“优秀县委书记连任5年，即可原地提拔为副厅级”的规定出台之后，今年元月，中组部发出《关于进一步加强县(市、区、旗)党政正职队伍建设的意见》。《意见》要求，要高度重视县党政正职的选拔任用，把县党政正职的选拔放在同级干部选拔任用的突出位置。《意见》强调要重视县党政正职的培养和使用，把优秀的县委书记和县长作为市(地、州、盟)党政领导班子和省(区、市)直部门领导干部的重要来源。特别优秀的，可破格提拔或越级提拔。对较长时间在县委书记、县长岗位上工作，表现比较优秀的，可以在工资待遇等方面给予适当倾斜。

　　无论是地方尝试还是中央规范，都证明了县这一层级在整个权力架构中的地位越来越重要，有学者称目前已经到了主体结构转型阶段。

　　“县官高配”或者说突出强调县级治理的地位源自什么样的背景呢？先由下往上看。农业税取消之后，乡镇一级的管理职能有弱化趋势，农村公共服务很难建立一种完善的模式，因此，处于“兵头将尾”特殊位置的县一级治理能力在当前显得格外重要。一个大县或许就需要面对100多万人口，随着乡镇缓冲作用的进一步减弱，县一级将直接面对更多的利益冲突。华南师范大学政治与行政学院教授王金红认为，乡镇作为基层国家政权组织，对农村发展的指导，以及对各种利益关系的协调都显得力不从心，地方治理面临诸多复杂的实际困难和问题。在这样一个发展的战略机遇期和矛盾凸显期，地方治理的主体应当向上提升。因此，加强县级政府的执政能力和领导能力就具有特殊意义。

　　再从上往下看。财政省管县的尝试和推进，使得“强县扩权”效果初现，县一级在未来几年将拥有更大的自主性。2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北、安徽等一些地方已经出现了在财政上“省直管县”的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上尝试“省直管县”。今年“两会”期间，全国政协委员赵秀云、全国人大代表周晓光提交的关于推进“省直管县”的提案和议案引起了极大反响，可见“强县扩权”改革大有民意基础。权力的扩大同时意味着责任的沉重，在此背景之下，县一级领导干部队伍建设必然得到前所未有的重视。

　　刘峰在接受《决策》采访时还从另一个视角回答了“为什么当前如此强调县级正职配备”的问题。他分析说，改革开放以来，大部分改革的推进是从上到下的，然而这几年，行政改革也好，政治改革也好，很多都是由下到上实现的。体制创新、公民参与，需要上下良性互动，县恰恰处于枢纽的位置，很多的创新发生在县一级，很多的经验也在县一级积累，因此，对处于改革创新源头的领导干部素质和能力提出新要求是必然的。而社会主义新农村建设，县级作为最重要的实施主体，也会发挥越来越大的作用。

　　“郡县治则天下治”，即将到来的党委换届，什么样的干部能够走向县级正职岗位呢？中组部《意见》明确提出了四种能力，即驾驭本地区经济社会发展全局的能力，处置突发事件的能力，做好群众工作的能力和解决自身问题的能力，可以肯定的是，对这些能力的考量不再只看GDP指标，民心向背会在县级党委换届中成为重要的衡量尺度。

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