北京三大权力部门跌入“嘉利来大坑”

　　-刘湘琛

　　[案例]

　　嘉利来案始末

　　狗年新春刚过，香港嘉利来国际集团有限公司就以“行政不作为”为由接连三纸诉状将北京市商务局、工商局和北京 市建设委员会三大权力部门分别告上法庭。这个曾广受关注的案件又一次进入公众视野。

　　所有的纷争，都源于位于北京朝阳区亮马河商业圈一块价值十亿人民币的黄金地段。

　　1994年，香港嘉利来公司、北京二商集团和北京恒业公司三方共同在此地段上开发建设北京嘉利来世贸中心项目 ，香港嘉利来占百分之六十的股权。此后嘉利来累计出资约4亿多元人民币，用于这一项目的前期开发。

　　1998年，亚洲金融危机爆发，香港嘉利来筹措的工程款难以为继，工程被迫停滞多年。

　　2001年9月，由北京二商集团单方面申请，经北京市外经委(北京市商务局前身)作出627号批复，在嘉利来 毫不知情的情况下，就将其原有股权“批转”给了香港美邦集团。美邦获得股权后即在香港转卖，10月辗转卖到嘉利来公司 门下，嘉利来公司这才知道自己的权益已被侵夺，遂于2001年10月25日向原国家外经贸部(商务部前身)提起行政复 议，2002年7月2日，原国家外经贸部做出行政复议决定，依法撤销原北京市外经贸委627号批复。北京市二商局在2 002年7月19日向北京市中级人民法院提起行政诉讼，但根据《行政复议法》规定，行政诉讼的提起并不影响行政复议决 定书生效。然而，在长达一年多的时间内，北京市外经贸委对这份已生效复议书却不予执行，据此，2003年7月，国务院 办公厅发出督办函，8月、12月，商务部两次责令北京市外经贸委认真履行行政复议决定。就在距商务部通知的最后期限到 期的前三天，北京市第二中级人民法院在超过法定审限一年之后做出了商务部败诉的判决。这是建国以来第一次中央政府部门 因纠正地方政府部门的具体行政行为而败诉。

　　2004年1月，商务部与嘉利来公司分别向北京市高级人民法院提起上诉，2005年2月，北京市高级人民法院 裁定撤销北京市中级人民法院做出的行政诉讼判决，发回重审。后北京市二商集团撤回起诉。在自己的权益仍未恢复的情况下 ，2006年初，出现了本文最开头的一幕。

　　[解读]

　　市场信用与政府信用双重失效

　　市场要实现资源的优化配置与流动，需要信用机制的保障。市场信用机制包括两个方面的内容，一是所有权信用机制 ，即任何人不能用不属于自己的东西与他人交换；二是契约信用机制，即保证契约得到履行。但效率先行的市场机制有一个致 命缺陷：它无法从体制上保障正义的实现，金钱并不因它的来源是否合法而有所不同。在经济学理论中，这种现象称为“劣币 驱逐良币”，它的逻辑结果是：只要劣币与良币等值，只要现存体制不能使手持劣币者受到处罚，人们便不会奉公守法。因为 绕过法律的禁止获取利益的成本，要远远小于通过合法手段正当经营所付出的成本，这是权钱交易等寻租活动的经济学原理。 这种现象如果任由发展下去，市场经济赖以发挥作用的基本条件将不复存在。因此，在市场经济中，政府最重要的职能之一， 莫过于通过严谨的制度体系确保市场信用机制不致失效，或者即使失效也能重新复位。这是市场对政府职能合理期待，也是政 府对市场主体的承诺。

　　就嘉利来案事实而言，令人忧虑的并不仅仅是寻租活动本身，更是在这样的行为发生了以后，政府保障信用机制的几 重制度体系都无法发挥出应有的纠错功能，从而使政府的公信力面临着极大挑战。

　　挑战之一：政府以合法行政行为的形式掩盖了非法侵夺股权的实质。权力的行使者首先必须明了权力的界限与终点。 政府行使的公共权力，本质上用于追求社会公共利益，不得公权私用。在本案中，二商集团单方面申请并提起变更大股东已经 违反了《公司法》的有关规定，构成侵权。而在其后更严重的隐瞒股权人转移股权的行为中，如果没有原北京市经贸委、北京 市工商局的参与、协助，这一行为根本不可能具备形式上的合法外衣。诚如法学家们所说：“本案背后的动机也许不能单纯以 水平低、工作失误来开脱，亦不是行政法、民商法解释的范畴。”

　　挑战之二：行政部门违背了诚实守信原则。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，把诚实守信作 为依法行政的基本要求之一。行政机关有义务保证其公布的信息全面、准确、真实，非因法定事由并经法定程序，行政机关不 得变更、撤销已经生效的行政决定。1994年北京工商机关就已确立嘉利来公司的合法股东地位，嘉利来出于对行政行为的 信赖而产生的利益应该得到保护。而北京市工商部门在股权人不知情的情况下单方面作出变更性的行政行为，显然违背了诚实 信用原则。

　　挑战之三：行政机构内部的纠错机制失效。下级行政机关服从上级行政机关的领导与监督，既是各国通行的惯例，也 是由宪法加以保障的行政组织内部的基本原则。上级行政机关针对下级行政机关的具体行政行为所做出的行政复议，以及上级 行政机构对下级政府、部门发出的行政命令，都是上级机关纠正下级机关错误或不当行政行为的方式。但在嘉利来案中，对于 这一明显事实不清、适用法律错误的行政行为，上级部门生效的复议决定书、督办令都不能发挥作用，我们不禁要问，这背后 究竟有什么力量，在与正常的权力运行机制对抗呢？

　　挑战之四：司法权VS.行政权。在北京市高级人民法院依法撤销一审行政诉讼判决后，嘉利来公司提起了“行政不 作为”的诉讼。在国家的权力体系中，司法机关以行政诉讼的方式对行政机关的行政行为实施监督。但从性质而言，司法权只 是一种审查权，在认定事实的基础上适用法律规定，从而确认或否定一种法律关系。可以说，司法权是一种消极权。在行政诉 讼中，被司法权确认的合法权益最终还是要通过行政机关才能最终实现。这不是权力之间孰轻孰重的权衡，而是由两种权力的 不同性质所决定的执行方式的不同。然而，司法权的介入能够有效吗？

　　[启示]

　　市场经济中的政府定位

　　对于这个案件，为深入探讨市场经济条件中的政府定位提供了现实的语境。

　　法治政府是一个自律的政府。从社会与国家关系的角度来说，依法行政首先要处理好国家公共权力与公民、社会私权 利的关系。政府行使行政权力，要以实现法律所确立的公民与社会组织的自由、权利为目标，是为公民、社会服务的政府。在 此基础上，一个自律的政府还体现在能够自觉接受监督。对政府的监督既有来自社会与行政管理相对人的自下而上的监督，还 包括来自国家权力内部体系中的立法权对行政权、司法权对行政权的制约与监督。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要 》特别指出，要创新层级监督的新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全经常性的监督制度，并加强对下 级行政机关具体行政行为的监督，其中，对一些权力密集型和利益密集型的行为，应当作为层级监督的重点予以关注。可以说 ，法治政府是一个“有限政府”，是“有所不为”的政府。

　　但“有限”并不意味着“无为”，法治政府不是一个弱势政府，而是一个明确自己权力边界的高效有为的服务型政府 。政府必须能够提供有效的制度供给，创造社会再生产所必需的生产条件。在经济全球化的大趋势下，社会再生产的软环境对 经济持续高速发展越来越重要。这种软环境包括安全稳定的治安环境、规范有序的市场环境、公正严明的法治环境和人文关怀 的社会环境。从市场经济的角度而言，政府要在确保市场交易安全和秩序的前提下，针对市场自身运行中不可避免的失衡现象 进行规制，最终促成社会资源的高效分配。事实上，现代政府在实现市场经济赖以依存的基本条件方面，如建立社会保障体系 、治理环境污染等，其作用越来越不可替代。在这个意义上，法治政府是一个强势政府、高效政府，是“有所必为”的政府。

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