执政绩效的成本考察

　　-秦德君

　　卢梭在《社会契约论》中说：“在全世界的一切政府中，公家都是只消费而不生产的。那么，他们所消费的资料从何 而来？那就是来自其成员的劳动。正是个人的剩余，才提供了公家的所需。由此可见，唯有当人类劳动的收获超过了他们自身 的需要时，政治状态才能够存在。”

　　有绩效的执政

　　无疑是低成本执政

　　卢梭关于政府只消费不生产的判断是不正确的，政府是有产出的，它向社会提供公共产品就是一种产出。但是卢梭指 出的“政治状态”依赖于人民物质生产的“剩余”，却是极为重要的，也就是说，“政治状态”运行的成本，“来自其成员的 劳动”。

　　所以在伦理观察上，有绩效的执政无疑是低成本执政，亦即是节简执政。反过来说，对于一个高成本的执政形态，我 们可以作出判断说，它的执政是低绩效或无绩效的。

　　成本执政不仅仅是一个经济考量概念，也是我们区别正义政体与非正义政体的分水岭，是检测执政绩效的一个显性指 标。一切非人民性的权力体制都是大量耗费民脂民膏、不体恤民力、不计成本、不惜代价。由此执政成本不仅是一个经济考量 概念，更是一个涉及执政正义的伦理性问题。

　　由于执政主体掌握着大量的资源，所以不计成本、不惜代价、不恤民力，很容易出现在日常的执政过程中。“节简型 ”的社会形态，必须有“节简型”的执政模式相匹配。成本执政必然要避免各种中看不中用的形式主义耗费大量成本；避免各 种名目繁多的、公众不受益的“改革”耗费大量成本；避免各种名目繁多的形象工程、政绩工程、面子工程耗费大量成本；避 免各种腐败(包括准腐败、结构性腐败、体制性腐败)耗费大量成本。

　　案例：12人管莱茵河

　　莱茵河流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰等9个欧洲国家，是沿途好几个国家的饮用水源，是世界上管理得最好 的一条河。

　　莱茵河也曾号称“欧洲下水道”、“欧洲公共厕所”。现在的成功，是因为莱茵河流域各国有效协调与合作。莱茵河 由莱茵河保护委员会管理，委员会主席轮流由各成员国的部长担任。但这是一个民间组织，没有制定法律的权力，也没有惩罚 机制，委员会工作人员仅12人。这样一个松散的小组织，却有条不紊地管理着莱茵河。

　　莱茵河保护委员会的最高决策机构，是各国部长参加的全体会议，每年召开1次，决定重大问题，各国分工实施，费 用各自承担；但分委员会监管和执行讨论会议，基本上1周1次，执行效率相当高。

　　12人的莱茵河保护委员会，虽很难协调不同国家的利益，但很好地保护了流经9个国家的这条大河。而流经13个 省(自治区、直辖市)的长江，尽管属于一个国家、尽管有数万人在管理，却出现严重污染并呈恶化趋势。两相对比，发人深 省。

　　———摘自魏青《12人管好莱茵河的启示》(《中国青年报》2005年12月6日)

　　成本执政必须

　　进行成本收益比较

　　经济学中“投入产出分析”是分析特定经济系统内投入与产出间数量依存关系的原理和方法，也称产业部门间分析。 成本执政必须引入这一理念和方法，也就是进行成本—收益比较。

　　2005年岁末，胡锦涛在中央政治局第27次集体学习时的讲话中强调：“要研究完善政府机构设置，实现机构职 能、编制、工作程序的法定化，提高行政效率，降低行政成本。”成本执政必然是严格实行绩效管理、从而与不计成本、不惜 代价、不恤民力的执政形态相对立。

　　在公共管理上，绩效管理是那种注重结果的管理。公共部门引入绩效管理，是21世纪席卷西方社会的“新公共管理 运动”的重要组成部分。公共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增加下，公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验 和做法，以顾客为导向，及时回应社会市场需求，引入市场竞争机制，强调作业绩效评估和提高公共服务质量。

　　公共部门绩效

　　管理的三个“强调”

　　第一，强调绩效管理是公共管理者的主要职责。作为公共组织，原则上必须对公民负责，如资源是否得到了有效利用 ，是否达到了预期目的，公民的满意程度如何等。无论是组织还是个人，都需要进行绩效评估和管理。传统的公共部门管理把 公共管理者界定为对社会公共事务进行管理、管制的角色，然而忽视了公共管理者作为管理者也有提高组织绩效的职责。一般 认为，公共部门也应该追求效率和效益，但公共部门管理事务的特殊性使其效益衡量成为困境。公共部门在全球化巨大的竞争 压力，正在努力走出这一困境。

　　第二，公共部门绩效管理强调公共部门产出的高效率。公共部门的产出主要是公共服务。传统的成本———收益分析 不完全适用于公共部门考核，导致公共部门的绩效考核一直处于无定状态。而公共部门推行绩效管理，就是要注重结果的考量 ，通过全方位的监测、控制和管理，使公共组织运作处于高激励、高效率的状态之中，以持续提升整体绩效。

　　第三，强调公共部门服务的质量。公共部门引入企业组织的绩效管理并不是完整的，但在提高效率和服务质量方面进 行了充分的借鉴和利用。企业绩效管理本身源于市场经济竞争环境的变化，公共部门降低成本、提高产出的目的，与企业绩效 管理有相似之处。随着公共部门服务内容的扩张和资源压力的增大，提高服务质量和产出水平，已成为亟需解决的问题。

　　传统的公共行政为维护社会秩序，也相当注重社会公众的需求，并以满足这些需求作为政府工作的重点。但在绩效管 理中，现代公共行政显然有别于传统的服务理念，而是将社会大众作为顾客，使政府工作的重心围绕顾客的需求，并以顾客需 要的满足作为衡量绩效的标准。可以说，绩效管理在引入市场机制的同时，也引入了“顾客就是上帝”的观念。它将有力地提 升公共部门的服务品质，使其走向真正的服务型政府。

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