行政力量介入房地产调控

　　-林 华

　　2006年3、4月份对于国内的房地产市场而言是个具有标本意义的特殊时段。一年前，国家接连出台楼市调控政策，楼市逐渐降温；一年后，北京、广州、深圳的房价一路走高，就连上海房地产市场近来也呈现出种种“抬头”的迹象。

　　颇具讽刺意味的是，一年前出台的“国八条”的核心思想(或目标)是稳定房价，从一年后的结果看，该初衷基本上落空。而有关决策部门也开始承认政策的失效。4月8日，建设部住宅产业司司长沈建忠表示，当前宏观调控对房地产结构性矛盾的影响并不明显，对于部分热点城市将动用行政手段予以调节。

　　有关专家指出，房地产业在“降温”不久后又重新升温，可能会带来短期的繁荣，但长期来看有产生更多泡沫的隐忧。而政府既需要楼市对拉动内需的合理贡献，又要保持房地产部门经济和宏观经济的健康、有序，这就决定了2006年的楼市延续宏观调控的主线仍将不会改变，行政调控很可能将在调整结构与关注供求的市场跷跷板上“滑行”。

　　部分地区房价抬头

　　事实上，企盼房价下跌者的愿望恐怕又要落空了。4月份，国家统计局发布的一份企业景气指数引起业内关注。数据显示，今年第一季度的房地产业景气指数比上季度上升1.9点。这已是该数字连续第二个季度上升。

　　与此相映衬的是上海、北京、广州、深圳等地的房地产市场成交放量，价格走高。上海市官方网站“网上房地产”的交易数据显示，3月份上海商品住宅交易量达179.67万平方米、计16140套。值得比较的不是这一数字比正值春节楼市淡季的2月份的成交量(82万平方米)高出一倍多，而是这一成交规模达到了去年楼市宏观调控前的水平。在北京，去年下半年北京房价上升了20%，今年1-2月份北京的房价又上涨了17%。近两年来房价相对平稳的广州，今年首季也大涨14%，网上成交均价达到7483元/平方米，中心城区已很难找到价格较低的新楼盘。

　　有关专家分析，如果房地产业在“降温”不久后又重新升温，可能会带来短期的繁荣，但长期来看则有产生更多泡沫的隐忧。毕竟，供求基本面没有大的改变。央行发布的2005年第四季度货币政策执行报告称，截至12月末，全国商品房空置面积1.43亿平方米，同比增长15.7%；其中，商品住宅空置面积8319万平方米，同比增长12.4%。国家统计局中国经济景气监测中心日前也在《重视房屋潜在过剩的矛盾》的报告中指出，2005年全国房地产购置土地面积中，有一半以上，即近1.7亿平方米的土地未完成开发；去年前11个月全国房屋建筑面积竣工率大幅降至19%以下，而同期的住宅空置面积占商品房空置面积的55.3%，住宅成空置主体。未开发土地比重增大、商品房竣工率下降和空置面积增长，这三个信息“碰头”则表明：房屋潜在过剩风险出现。

　　那么，在宏观调控进行了两年后，房价为什么仍在往上走呢？专家分析认为，这至少有两个方面的原因：一方面，一些调控措施可能受到一些因素的干扰；另一方面金融开放带来的外资对房地产的需求，可能对房价的上涨起到了推波助澜的作用。

　　从已经出台的政策措施来看，一是控制土地，二是紧缩信贷。通俗地说，是同时收紧了房地产供给和需求。2004年实行“招拍挂”以来，政策因素导致土地进入市场步伐放缓，加上避免投资过热的宏观调控措施，房地产先行指标回落，投资增速下降。拆迁政策的改进在客观上造成房地产开发进程减缓，房屋供应量减少。银根对房地产行业的紧缩没有得到根本性改善。同时，房地产信托在2005年受到整顿，房地产基金尚不能成为主流的融资渠道。由于股权分置改革，地产公司几乎没有通过证券市场融资，房地产业整体资金紧张，开发节奏大大放缓。

　　从房地产需求的角度来看，成交量不会大幅下降。因此，许多经济学家作出这样的解释，即土地资源的稀缺和未来的通货膨胀压力，使房地产资产成为货币资产保值增值的替代品，就像西方国家成熟的房地产市场那样，已经成为虚拟金融市场和虚拟金融资产的一部分。即使政策重点打压的投资性需求，下降幅度也不会太大。这就决定了房屋的买卖不仅是为了满足居住的需求，更重要的是作为一种保值和增值的工具，即投资的需求。即便是居住，也会同时考虑其投资的功能。

　　另外，2005年的宏观调控也挡不住海外基金投资中国房地产的步伐。目前来看，这些基金的总量虽然不大，但是示范效应不容忽视。

　　房价居高不下，使得很多购房和准备购房的家庭无力进行其他方面的消费。同时，权威部门的数据显示，中国很多行业、产业产能过剩，亟须扩大内需，消化这些过剩的产能。在这种情况下，如果听任房价继续涨下去，对国民经济的健康运行，将产生巨大的负面冲击。

　　分析人士认为，如果房地产业在“降温”不久后又重新升温，可能会带来短期的繁荣，但长期来看有产生更多泡沫的隐忧。

　　行政力量介入楼市

　　日前，建设部住宅产业司司长沈建忠表示，当前宏观调控对房地产结构性矛盾的影响并不明显，对于部分热点城市将动用行政手段予以调节。作为住宅建设主管部门的负责人，这种表态很值得关注，或许意味着热点城市房地产调控力度将进一步加大。

　　对于如何界定结构性矛盾的热点城市，以及采用何种方式调节，沈建忠未作进一步说明。“近日，建设部先后收到了中央高层关于房价、外资和物业管理的三个批示，这表明中央仍然比较关注房地产问题。”沈建忠称，解决部分城市过高房价和房地产供需中结构性矛盾仍是调控的主要方向。

　　主管部门提出利用行政手段调节尚属首次，而针对过热城市的措施，也显示出房地产调控正在从2005年的全面开花向2006年度精确导向过渡。

　　另一方面，对影响最终调控决策的商品房空置率、土地供应等关键性数据，相关部门正抓紧着手调研。此前有媒体称，国内商品房空置率已超过国际公认警戒线。

　　对此，2006年3月的最后一天，建设部下发紧急通知，要求北京、上海、天津等40个城市的房地产主管部门上报提供商品房供应和空置情况的准确数据。除了对40个城市现有商品住房供应结构及空置情况进行调研、分析和评估外，还要求规划、土地等部门提供未来可转为实际供应的预测数据。

　　建设部称，此举是为全面掌握商品房、商品住房空置的真实情况，准确判断当前房地产市场形势，为中央决策提供依据。同时也意味着对于不同情况的城市将采取不尽相同的调控措施，新的决策将会在新的数据上产生。

　　在经济学理论中，对于宏观经济的调控，最常见的做法是通过货币政策和财政政策的变化来体现，类似于加(减)息抑或是加(减)税都是经典的货币政策和财政政策范畴。但是，在最近一年来已出台的政策行动中，更多的是走宏观调控的第三条路—行政调控。对于这样的政策选择，尽管之前经济学界曾有各种争论，但显而易见的是，行政调控迄今为止未能达到预期效果。

　　今后，宏观调控将会逐渐向市场化的调控过渡，但并不意味着完全放弃必要的行政调控。在已经明确要保持前一阶段政策连续性和稳定性的前提下，行政调控将会逐渐和市场力量相结合，同时也会更加侧重于事前调控，并且更加注重如何做到和其他政策精妙配合、相辅相成。

　　实际上，即便是发达的市场经济国家，阶段性和局部性的行政手段也是必不可少的。在我国，行政手段的必要性更是无法否认。央行征信管理局局长戴根有颇为无奈地表示，行政调控是没有办法的事，由于缺乏必要的金融环境和条件，特别是中国的货币市场工具还相当缺乏，甚至可以说是单一，中国目前尚无法完全依靠价格调控来对信贷和货币供应加以控制。

　　除了金融市场发育不足外，地方行政干预也严重影响了货币政策的有效性。在对金融仍有相当强大影响力的条件下，地方行政的项目投资冲动最终演化为金融机构信贷扩张，最终使得货币政策操作不能有效地影响微观经济主体行为，货币政策意图无法得以彻底实现，进而导致通货膨胀、通货紧缩或者资产泡沫等现象，宏观经济出现大起大落。

　　对于行政手段的争论，与一些经济学家纯理论的批判相比，实务部门的分析恐怕更具有参考意义。他们认为，行政手段虽然广为学界诟病，但是在某些领域，特别是对于本轮调控中最受关注的土地政策而言，行政甚至应该属于常规的调控手段，关键在于制定者要有准确的事前预期。

　　一位专家表示，我国的土地公有制本身就决定了政府对土地市场必然要采取一定的行政手段。近一两年，国土资源部门已经和央行等部门一样，跃升为贯彻国家宏观调控的四大行政部门。在各种土地管理手段中，其中又分为常规行政性手段和非常规行政手段。比如，国家制定土地利用总体规划、年度计划控制土地供应总量等都属于常规行政手段。在去年以来的调控中，属于针对一些阶段性的问题进行专项治理整顿的就是非常规性调控。

　　这位专家指出，今后应该更加强调常规行政调控的作用，注重事前调控，强化对市场的预期，提高调控效率。但专家同时也指出，弱化非常规性调控，并不意味着它就此消失；非常规调控有事后调控的性质，应该让常规为主，非常规为辅，以校正事前预期的偏差。在两者的相互作用下，土地市场才有可能越来越规范。

　　行政调控效果难料

　　事实上，房价的调控，本质上是利益的调整。任何温和的手段都难以达到利益调整的目标。在国外，早有人对此作过精辟的论述：一个政策建议所引起的冲突和导致的损失集中于特定的群体时就会产生较大冲突，而当政策所引发的损失广泛分散于各个阶层时冲突就较小。

　　房地产新政的实施使房地产开发商以及和开发商有关的群体利益受到了损失，这是一个特定的强势群体，并且非常集中，他们会通过各种方式阻止房地产新政的实施。因此，此前出台的诸多行政手段举步维艰。

　　2005年中央针对房地产行业的政策调控或许是中国经济领域有史以来规模最大的一次多个部委之间的协调工作。然而，这却是一场从部委协调开始，以部委博弈结束的调控。随着固定资产投资总额和房价涨幅的“双降”，部委之间的利益冲突逐渐明晰起来。其中比较有代表性的就是国税总局与建设部的二手房个税，以及建设部和央行之间的关于取消房屋预售制度的博弈，政府对房地产的调控效果不明显和这些部委博弈不无关系。

　　值得一提的是，4月8日，建设部住宅与房地产业司司长沈建忠称：建设部先后收到了中央高层关于房价、外资和物业管理的三个批示，这表明中央仍然比较关注房地产问题；当前宏观调控对房地产结构性矛盾的影响并不明显，对于部分热点城市，还将动用行政手段予以调节。

　　由于契合近期房价此轮大涨引发的新一轮大争论背景，围绕此发言的“建设部将行政调控”说法随之广泛流传。但此后，可能是迫于其他部门委压力，建设部一位官员断然否定了上述说法，“建设部不会说这样的话。”

　　实质上，此前房地产行业便因为涉及相关部委众多，而始终难以解决政出多门造成的矛盾与难题。如何协调管理，即便在调控过后，也是房地产市场的多个主管部门需要长期面对和解决的问题。

　　抵制房地产新政实施的还有地方政府。不少地方政府在执行房地产新政时“阳奉阴违”。2005年6月初，国务院派出了四个检查组到八省市检查房地产政策的执行情况，结果大部分被检查的省市只是学习了国务院的文件精神却并没有积极采取措施去落实这些精神。

　　例如，“国八条”中要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房的比例。但统计结果显示，2005年下半年，经济适用房的投资增长速度不是加快而是放慢了。按照规定，出让的土地必须在两年内开发，否则要收回，但该政策也无法得到落实。甚至有些城市连税收政策(对非普通住宅和两年以内转让的物业征收5%的营业税)都没有得到落实。

　　“行政调控解决不了房价问题。”中国社科院金融研究所金融发展与金融制度室主任易宪容认为，房地产是有地域性的，而资金却没有地域性，即使建设部对部分热点城市下手也解决不了房价问题，只会驱动资金游向其它城市，只能使领涨城市发生变化。

　　银行显然亦比较倾向于这一观点，房贷举动响声一片。根据央行的统计，去年末金融机构人民币存差与贷款余额之比就已攀升到47.28%，而这个数据在1997年的时候只有9%左右，且对银行而言的放贷不足形势在今年的一季度未见反转。

　　招商银行负责信贷业务的一位相关人士表示，近期招行的行内拆解利率在下降—以他的个人经验论，在市场化程度较高的招行，这一利率往往快速地反映着资金的松紧程度。力图在这一波中着力开发房贷市场的大有人在，犹以光大银行、农行等银行为甚。

　　中国农业银行副行长杨琨近日表示，为扭转市场份额下滑的不利局面，农行将从明确房贷投入政策、优化房贷结构、提升营销与管理层次等五方面，加大房贷业务的投放力度。光大银行更为激进，其4月10日发布的“阳光生活住房套餐”组合贷款业务以所购一手房设定抵押，为借款人提供一揽子金融服务，最高额度可以放到房价的总价，房贷八成，其余部分可以满足客户在车位(库)、住房

　　除了不同部门和群体的利益博弈影响打击炒房政策的落实之外，我国的特殊文化传统可能也是助长炒房行为的一个重要因素。儒家文化是以“家”为核心的文化，而维系“家”文化的物质载体则是住宅。因此，人们可以倾其所有去购买属于自己的住宅，这是儒家文化圈中，国家国民的特殊消费习惯。 -

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