非公经济36条：给民营经济上保险

　　策划-《中国青年》第一编辑部

　　执行-本刊记者李海波实习生侯玮

　　图-ChinaFotoPress提供

　　一年前，国务院下达了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(民间称之为“非公经济3 6条”)，要求各方面进一步解放思想和深化改革，消除影响非公经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实行公 平竞争，同时在第二条提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域”。“在电力，电信、铁路、民航、石油行业等领域，加快 进行改革，引入市场竞争机制”。

　　一年之后的今天，坚持改革方向早已成为共识，而垄断行业的开放政策却迟迟未能落实，民间资本仍被挡在各种各样 的“玻璃门”外，是“破门而入”还是“另辟蹊径”？这一道玻璃门隔住了什么？

　　他们是

　　“非公经济36条”＝民营企业的救命稻草？

　　“资金就像血液，血没了人不能活，资金链条断了企业能不受影响吗？”万爱法——永通集团董事长，每当他一想到 钱的问题，就抑制不住地烦躁。

　　在绍兴这个中国纺织印染名城，以往像他这样效益好的企业对资金不怎么发愁，银行的大门也始终敞开。但情况似乎 在悄悄变化，从2004年夏天开始，银行越来越“吝啬”手头的钞票了。

　　在这个夏天里燥热难耐的不仅是永通集团一家企业。

　　郑崇廷，这位宁波天虹文具公司的老总半年来也一直不顺心，眼看着一只快要煮熟的鸭子飞走了：天虹申请用于扩大 企业规模的一块土地在全国性土地整顿中被拦腰砍了下来，这对发展势头不错的企业不啻于一记重拳。

　　何止是浙江，这个夏天全国很多民营企业都和他俩一样有种喘不过气来的感觉，“是不是政策、资本、能源都正在弃 我们而去？”

　　一切源于此前一项政策的出台：2004年宏观调控的主题被确定为对宏观经济运行的速度进行调控，限制经济增长 和通货膨胀的加速势头，但仍不能全面紧缩，在调整结构、提高质量的基础上实现均衡增长。

　　慢慢地，很多人开始明白怎么回事了，虽然国家宏观调控措施不是专门针对民营经济来的，但客观上却对民营经济造 成了巨大的伤害。

　　记者在采访北京师范大学金融中心主任钟伟时，他给了一个说法：“民退国进，逆向调节。”在这次调整中，由于外 资不受限制，国企依然得到政策的扶持，显然民企所受的损失要更大。民营经济占90%的浙江首当其冲成了重灾区。“民营 经济在中国仍然处于边缘化地带，为国有企业考虑得多，为民营企业考虑得少。”

　　浙江省乡镇企业局、中小企业局财务统计处处长卢绍基在谈到这个问题时说：从2004年上半年的情况看，政策的 高调整影响已经显现。一些重点项目，如原有意向的PT、大型化纤等项目已经停止实施。部分项目由于用地指标难以落实， 招商引资难度加大，有些项目成为“纸上谈兵”，无法进入实质性阶段。

　　这一年，浙江统计局企业调查队对二季度1389家企业(包括重点企业和上市公司以及中小企业)进行了调查，近 一半企业家对宏观经济持“乐观”态度，有45.3%的企业家认为“一般”，只有7.8%的企业家“不乐观”，综合量化 以后的企业家信心指数为139.1，比一季度下降8.3点，比历史最高点下降11.1。

　　其实，就在民营经济遭遇夏日里的严冬前，全国政协已经注意到了民营经济在发展中遇到的瓶颈。

　　全国政协常委、同时也是“非公经济36条”的最初倡议者厉以宁教授最早注意到了这种现象，“截止2003年， 全国政协收集到很多民营企业家的反应，表示他们在发展中遇到了一些障碍。”于是，一个以厉以宁为组长，刘永好、郑家纯 、邵奇惠等为副组长的20多人组成的调研小组，先后在辽宁、广东、浙江、江苏以及深圳和当地企业家密切接触。

　　一个多月之后，一份长达17页的调研报告出台，即《关于促进非公有制经济发展的建议》。

　　2004年2月13日，这份“沉甸甸”的报告以全国政协经济委员会的名义，连同厉以宁的一封信递交到国务院， 当天国务院领导就作出批示：“促进非公经济发展，应有一个通盘考虑，着手研究一些重大的政策性问题，形成一个政策性指 导文件。”民营企业家们的呼声通过这一较为畅通的路径，进入了制度发展的快车道。

　　然而，接下来却依然一波三折……

　　由国务院研究室牵头，吸收国家税务总局、财政部、商务部、央行、国土资源部、科技部等24家中央政府部门组成 了促进非公经济重大政策的专题工作组，在全国政协建议案的基础上，形成了一份政策性的初稿。

　　但在随后征求各部委意见时，初稿受到冷落。

　　“非公经济36条”建议案的提议人之一、新希望集团董事长刘永好在谈及这“一波三折”的过程时认为，很可能是 初稿中的标准定得较高，也可能是一些部门理解不够，才导致这种情况出现。

　　国务院领导再次作出批示：在征求了20多个部门的意见后，有关非公经济的文件进入正式制定阶段。

　　接下来的半年时间里，这份文件“马不停蹄”地各地“采风”，民营企业家们的意见更是被广泛吸收。先是2004 年7月24日～25日，国务院在青岛召开促进非公有制经济发展座谈会。8月，国务院总理温家宝分别在成都和温州同民营 企业家进行座谈。9月～11月，全国工商联也召集民营企业家、有关部委官员及部分专家，连续召开了5次促进非公经济发 展的研讨会。与此同时，一项针对民营经济发展现状的问卷调查也在全国13个省市进行，民营企业家及专家的意见也源源不 断地反馈到国务院研究室及国家发改委等文件起草机关。

　　2005年1月12日，在温家宝总理主持的国务院常务会议上，《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的 若干意见》经讨论原则上通过。

　　2005年2月24日，“非公经济36条”正式对外公布，新华社予以全文播发。

　　然而，让人意想不到的是，一年之后的今天，坚持改革的共识已经确立，垄断行业的开放政策却迟迟未能落实，民间 资本仍被挡在“玻璃门”外。诸多垄断性行业、领域仍未放开让民间资本参与……

　　破门而入？另辟蹊径？玻璃门隔住的是什么？谁站在门后阻挡民间资本？

　　在出台的“非公经济36条”中，最引人注目的是第二条：允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革 ，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。

　　在这些行业，改革的下一步会是什么？打碎玻璃门的“大棒”什么时候落下？

　　石油门背后的利益格局

　　破解石油垄断有多难？

　　“中央政府文件点到的五大需要加快改革的垄断行业，石油是首次明确上榜，意义不言而喻”。

　　全国工商联石油业商会副秘书长王德岗解释，“这句话明显不是针对文件第二条中前四个行业，就是针对石油行业。 下一步石油的上游市场会有较大的开放力度。”

　　早在2002年九届人大五次会议期间的记者招待会上，时任国务院总理的朱基提到垄断行业时，引用一句顺口溜： “银行加证保，两电加一草，石油加石化，扫地的拿得也不少。”不过，在朱基所作的2002年政府工作报告中，提出“推 进垄断行业改革”时是这样表述的：“通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，形成适度竞争。尽快实施电信、电力、民航 管理体制改革。”并没有把石油明确列入尽快改革的垄断行业之中。

　　“问题还是一样。”当初联名写信的两位民营石油企业老板说。“尽管总理副总理都批示了，发改委也发出通知了， 但是，在实际中这些并没有多大的作用，地方阳奉阴违，执行大打折扣，民营企业依然困难如昔。”不仅如此，联名写信的民 营油企还因此“得罪”了垄断集团，遭遇到这样那样的“小鞋儿”。

　　对于垄断集团的霸道，民营石油企业抱怨多多。

　　辽宁的一位民营石油老板说，当地工商局整顿流通领域，但先入为主，专找大户查。中石油甚至直接作为成员，和工 商局等有关政府部门成立整顿小组，来查它的这些竞争对手。这些民营老板因此感到非常不公平：“国企是企业，民企就不是 企业了？同样是法人，同样纳税，为什么他就能够变成政府部门来查你？”

　　2004年12月，全国工商联石油商会成立，会员全部为民营石油企业。“非公经济36条”明确规定支持民营企 业进入石油领域后，借此春风，首家民营石油集团——长城石油联合集团也很快成立。

　　但万里长征只是迈出了第一步。

　　接受采访的民营石油企业均表示，“非公经济36条”只是明确了你可以参加游戏，但游戏规则和民营企业扮演的具 体角色到目前都还不明确，“这种情况下，运动场上扮演裁判的还是有关部门、地方政府和垄断集团。”一位老总很无奈，他 是当年联名写信的代表之一。

　　对于石油业的民营企业来说，一些歧视性的政策钳制着他们的发展。比如，运输部门明确规定，没有两大集团同意盖 章，各铁路局不准受理成品油运输业务，这从铁路运输上彻底掐断了民营企业的“妄想”；再如，有的部门文件规定，乙醇汽 油只能由中石油和中石化两大公司负责生产供应，再次拒民营企业于门外。

　　一个石油老板和两大石油集团的“战争”

　　赵友山是一家从事汽油、柴油、煤油等石油成品油批发业务的民营企业董事长。20年前，时为某市公安局一派出所 副所长的赵友山脱下警服跳入商海，进入石油成品油零售行业，从1993年开始，赵一直在做成品油批发生意。

　　生意鼎盛时期，他从地方政府所属的炼油厂进油，向100多个与其联营的社会加油站批发，同时自己还经营着7个 加油站，一年销售成品油30万吨，年纳税额高达近400万元。

　　1999年5月，赵友山的“财路”被一纸文件挡住了：文件规定，国内各炼油厂生产的成品油要全部交由石油集团 、石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，甚至明确规定，各地区新建加油站统一由石油集团、石化集团全 资或控股建设。

　　这一轮整顿中，赵友山很幸运，于次年8月拿到了盖有红色公章的“成品油批发经营批准证书”，但有一个条件：必 须与中石化签署联营协议。但赵友山无法指望中石化给他供油，因为中石化在赵友山所在省已经建立了自己的销售公司。

　　他不得不回过头来与中石油在该省的销售公司打交道。

　　中石油只肯以地市批发价供油，这意味着赵只有每吨100元的批零差价。“如果加上运输和成本，我每卖一吨油就 亏100元。”赵很无奈，民营企业没有被国家部门明确列入供油计划，没有计划油源就难以保证拿到便宜的油品。

　　从1999年开始，赵友山转向跨省进货，甚至把他的进货链条延伸到两大公司竞争激烈的华北、中原地区，然而刨 去运输成本，批零差价每吨只剩200元左右，“等我支付完人员工资、税、水电费，所剩无几。”

　　即使这样的日子也无法持久：中石油规定该省只许成品油出境，不许入境。该省的分公司甚至据此沿路设卡检查，堵 截外省货源。

　　不得已，赵友山2002年开始与中石油谈判收购。经省审计事务所评估，他的公司价值3200万元，但是中石油 只肯出价2000万，而且，只要资产不要人。一年后谈判彻底破裂。

　　2004年5月，赵友山的公司被迫歇业，因为没有中石油、中石化两大公司的托运单，任何石油成品油不得通过铁 路运输……

　　赵友山的抗争已经持续了8年，“8年，抗战都胜利了，我就不信看不到希望。”8年里他不断向有关部门反映遇到 国有企业垄断竞争的问题，他以该省地方石油协会会长的身份，联合当地众多民营油企，多次到有关部门上访，要求改变对民 营油企的不公正待遇。“有本事你公平竞争，像这样靠垄断整垮我，我死不瞑目！”

　　在这样的“困局”面前，无非就是利益之争。种种不切实际的规定还是为了保护垄断，把民企拒之门外。

　　“现在民企的油品仓储能力在500万立方米以上，国家可以采取措施将其利用起来，既可节约国家开支，又可缓解 民企的困难。”全国政协常委、国务院参事任玉岭不久前呼吁尽快落实“非公经济36条”时说。

　　然而，谁又能真正破解这样的困局呢？

　　从“一个都不能放”到全面竞争

　　——专家谈落实“非公经济36条”

　　金融：至少应与外资平等

　　作为金融领域的改革开放如何建立一套机制，让民间的资本能够有一个机制，或者一个平台，进入国家高端企业体制 改革中去？

　　政策已经开放了，但是具体的进入办法和措施现在还没有，如果民营资本能入国有商业银行，包括保险业，就能够吸 收民间资本，给老百姓创造更好的投资机会。

　　目前很多银行通过包装、改制以后到海外上市。海外上市在金融体制改革中是很重要的一步，包括吸收国际资本，但 是国内老百姓大量的过剩资本，是不是应该给他们一个投资的机会？起码中国老百姓的资本要和外资是同等条件进入的。

　　外资银行在2006年之前入股国有商业银行比例限制是每一个单一企业不超过20%，总量不超过25%。但政策 上对民间资本没有这样的说法。是参照外资这样的比例进入还是我们定一个标准？

　　——东方集团董事长张宏伟

　　放手是发展的前提

　　根据一项最新调研显示，民营经济已经成为我国税收重要来源，2000年以来，民营经济特别是私企税收明显快于 全国税收增长速度。私营企业税收增长率5年来一直保持40%以上，占全国税收比重从2000年的3.3%提高到目前的 8.7%。

　　而各种制约民营经济发展因素的存在无疑是对这些贡献的忽视，垄断的另一个成本也许不是这样的经济指标能显示出 来的，那就是企业的创新机制。垄断则意味着无需创新、无需降低成本即可以获得高额利润，在垄断保护下生存的企业是没有 竞争力的，这样的企业是对资源的严重浪费。

　　鼓励创新，首先要解决的是如何让人们愿意去创新的问题。人们之所以创新，是因为他们对创新的成果能够受到法律 保护具有良好的预期。也就是说，如果能够建立一个良好的法治环境和激励机制，更多的创新者就会涌现出来。比如，良好的 社会秩序和市场秩序，能够为创新者降低交易成本提供保障；而对知识产权的保护，无疑能够为创新者全力投入创新、获得最 好回报提供保障。

　　中国过去28年的改革开放，制度上跑出一个副产品来，就是没有投入，结果得到一个大发展，这个副产品就叫民营 企业。制度改了，放手发动中国老百姓都去创业。结果“放手”这一句话，就让中国现在GDP、税收、外贸出口这些都发展 起来了。

　　从道理上讲，家里没有额外的投入，放手的结果却让家里富裕了，你说这是不是最需要做的一件事？这一块既然这么 容易发展，那它就很重要。首先是要着重给予个体民营企业一个自由宽松的发展环境。

　　——全国政协委员、全国工商联副主席、江西科瑞集团董事长郑跃文

　　学会五个共舞才不会“撞在枪口上”

　　——访单忠东教授(北大民营经济研究院常务副院长、光华管理学院院长助理、博导)

　　记者：国家出台“非公经济36条”的背景是什么？

　　单忠东：改革开放以来，我国个体私营等非公有制经济不断发展壮大，已成为社会主义市场经济的重要组成部分和促 进社会生产力发展的重要力量，个体私营等非公有制经济在国内生产总值中所占比重已从1979年的不足1％提高到目前的 1/3左右(关于此方面，统计口径不同，说法也不一，1/3是官方的公开说法，实际上学界许多人认为应有1/2左右) 。上世纪90年代中期以来，城镇新增就业岗位的70％以上是由非公有制经济提供的，从农村转移出劳动力的70％以上也 在非公有制经济就业。党的十五大特别是十六大以来，中央提出了一系列促进非公有制经济发展的方针政策，宪法修正案明确 了完善保护私有财产法律制度，非公有制经济发展的外部环境日益改善。但在实际工作中，非公有制经济发展仍面临一些困难 和问题，主要是：部分地方、部门观念转变滞后，相关法律法规不完善；市场准入方面还存在一些不适当的限制，企业融资渠 道窄；社会服务体系不健全，政府监管和服务不到位；部分企业行为不规范，自身素质有待提高。

　　正是基于以上这些情况，2005年2月25日，国务院正式发布了《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干 意见》(俗称“非公经济36条”)。

　　记者：能否谈谈“非公经济36条”具体落实情况？

　　单忠东：实事求是地讲，根据最近的调查，在相当一部分民营企业家中的确是出现了相比一年前“非公经济36条” 刚出台时信心大幅下降的情况。但是，“风物长宜放眼量”，要认识到：中国经济的发展是和民营经济的发展息息相关的，国 家整体经济水平的发展是民营经济发展的关键；同样，民营经济的良好发展对推动中国经济的发展也起着不可替代的作用。因 此，从我国经济改革不可逆转的发展趋势来看，非公经济必将扮演越来越重要、因而也是越来越被重视的角色。

　　事实上，“非公经济36条”颁布以来，民营经济领域的确在发生着与以往不同的可喜变化，各级政府、不同地区和 部门也在实施细则和具体行动上一直有动作。同时，达到民营经济在放宽市场准入、打破行业垄断、实现公平竞争等方面的预 期目标本身就是深化体制改革的重要内容，其复杂性和长期性自不待言。改革是一项长期、艰巨而又复杂的大工程，对此，要 有充分的认识。对非公经济发展的讨论和认识可以与当年的有关外资和股份制的辩论相提并论。所以我们既要充满信心，又要 仔细研究，认真分析，以细致严谨的科学态度，在大量、全面调查的基础上拿出可行的落实方案和实施细则。当然，要树立一 个指导思想：那就是2006年及以后一个很长时期内的发展都要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则。

　　记者：企业对此有什么意见？

　　单忠东：据全国工商联今年年初的一项专门针对民营企业家的调查显示，对中央政府有关部门和省级地方政府的贯彻 落实情况，绝大多数受访者都表示满意。

　　文件颁布之后民营企业哪些方面得到了改善？有很多人认为环境和政府沟通有明显的改善。在国民待遇方面，受访者 认为在基础设施领域的改善最为明显，其次是电信，还有就是公用事业和教育领域。

　　同时存在的严重问题是，民企仍然深陷资金困境，融资渠道仍然是影响非公有制企业发展的最主要问题。可以说对财 政、金融、税收行业的意见还比较多。再有，社会服务、企业培训、科技创新服务的改善不明显。

　　记者：从政府的角度，您认为促进“非公经济36条”的落实还有哪些工作要做？

　　单忠东：“非公经济36条”的实施关键是要转变政府职能，改进政府的监管工作。非公有制经济的发展离不开政府 的引导、支持和监管。但政府应明确自己的职能定位和行为方式。政府应该是社会管理者，为公众服务。

　　由于制度缺失，转轨时期的权力“寻租”现象渗透在诸多环节。非公有制经济人士觉得最难处的是同政府权力部门工 作人员的关系，花费精力最多的也是同政府权力部门的公务人员打交道。因此，“非公经济36条”对改进政府的监管方式提 出了具体要求，一是强调要根据非公有制企业的生产经营特点，完善相关制度，公开监管制度，及时向社会公布有关监管信息 ，发挥社会监督作用。二是规范国家行政机关和事业单位的收费行为。这方面的规定更加具体明确，态度也更加坚决。

　　为落实“非公经济36条”，目前而言，制定配套的实施细则是最重要的工作。

　　而要从长远的可持续发展角度来看，落实“非公经济36条”是一个庞大的系统工程，需要从改革的总体指导和综合 协调的高度来进行制度建设。因为“非公经济36条”，每一条都涉及了各个方面，现在之所以落实上遇到困难，就是因为现 在的改革不配套，部门之间不协调。许多政策不是统一协调出来的，而是各部门各自为政制定出来的。这就是因为我们缺少一 个改革的综合协调部门，所以我认为当前需要有一个改革的综合协调部门以便能跳出部门利益来具体抓落实。一定不能各自为 政，制定政策应该由各个部门提出意见，然后执行，符合党、国家和人民利益。比如像我们入世前清理与WTO不符的法律法 规一样，现在为落实“非公经济36条”，首先就要清理和“非公经济36条”不合的法律法规。

　　记者：企业本身还有哪些地方需努力？

　　单忠东：对企业而言，落实“非公经济36条”工作的着力点是引导非公有制企业提高自身素质。个体私营等非公有 制能否健康发展，取决于企业自身素质，取决于新型企业家队伍的整体素质。

　　民营企业家除了要在新的利好环境下继续“内练创新，外修发展”之外，还应紧跟政府经济发展思路，学习和领会“ 十一五规划”等政府调整性政策，学会与政府“共舞”，坚持科学的发展观，坚持按规律办事。

　　民企要学会五个“共舞”。一是与政府共舞，不要撞在“枪口”上；二是与社会共舞，做好“企业公民”，承担社会 责任；三是与市场共舞，搞好国内与国际两个市场；四是与外企共舞，在竞争中实现自身发展；五是与国企共舞，实现共赢。

　　新闻背景：

　　全国工商联副主席张龙之——

　　落实“非公经济36条”的六条建议

　　一要改变立法滞后状况，及时修订相关法律法规，加快相关立法，特别是

　　二要加快行政管理体制改革，减少行政审批，规范行政执法和司法行为，加强和改进司法监督，促进司法公正，为非 公有制企业营造公平竞争的法治环境。

　　三要完善行业准入配套政策，切实贯彻“平等准入、公平待遇”原则，进一步打破行业垄断，打破地方封锁，推进行 业准入政策与管理的公开化、公平化、程序化、规范化，为非公有制企业创造公平竞争的政策环境。

　　四要加快金融财税体制改革，建立适合和满足大、中、小型各类企业需要的信贷政策体系，积极发展多种所有制中小 金融企业，建立和完善多层次

　　五要切实转变政府职能，推进政府与市场中介组织分开，改革中介组织管理体制和运行方式，赋予民间行业商会在市 场中建立、规范、发展的平等权利，使其真正市场化和民间化，逐步形成各类行业商会、协会相互促进、共同发展的格局，充 分发挥行业商会、协会在社会主义市场经济中的重要作用。

　　六要改进对非公有制企业的监管，积极引导企业转变增长方式，推进企业技术创新、产品创新、管理创新和制度创新 ，推动企业规范经营行为、提高基础管理水平、构建和谐劳动关系，全面提高企业自身素质，承担更大社会责任，树立企业和 企业家良好形象。

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