小康论坛：何以扭转城乡结合部的失衡问题 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2006年07月17日10:34 小康杂志 | |||||||||
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论题 伴随着中国规模空前的城市化进程，大量的暂住人口聚集到城市，在城乡交界之处定居，形成所谓的“城乡结合部”。 而这一地方由于缺乏规划，除了道路、市政管线有规划认可之外，其它的基本没有
城乡结合部的问题在我国出现的时间虽短，但来势凶猛。据农业部分析预测，未来10年，中国农民还将以每年850万的速度向城镇转移，预计今后20年从农村转移到城镇的人口将达3亿！毋庸置疑，“农民工”“城镇化”，正在成为中国社会发展进程中不可回避的“关键词”。问题是，我们应该怎么办？农民是否具备经济和知识能力来实现自身的城市化？城镇是否有足够的吸纳新城镇移民就业的能力，而不致出现进城农民失地又失业的局面？ ★主持人： 张 志 《小康》记者 嘉 宾： 刘维新 中国城市经济学会副会长、当代城乡发展规划院副院长 牛凤瑞 中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任 党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员 张占录 中国人民大学土地管理系副教授、博士生导师 城乡结合部也是“矛盾”结合部 《小康》：改革开放以来，我国的经济飞速发展，城市化进程突飞猛进，但这一进程中也出现了一些问题，而这其中城乡结合部问题又特别突出。您是如何看待这一问题？ 刘维新：这个问题在有些城市比较突出，特别是北京、上海这样的特大型城市。由于城市规模扩张迅速，大量农民失去土地，在这个大背景下产生了很多问题。比较突出的是建设大量违规建筑，出租给外来人员。这又增加了社会的不稳定因素。 牛凤瑞：城乡结合部是我国城市化滞后于工业化的一个表现。这种分散化工业布局取得了阶段性的成功，也付出了沉重代价，令我国城市化率远远低于工业化率。可以说那是过去我们把肉吃了，把骨头留下来了，现在我们的城市化就是回来啃这块骨头。 《小康》：在城乡结合部，一些地方会有不同的管理模式交叉碰撞或越位，甚至会有管理力量不足和管理部门缺位的现象。您如何理解城乡结合部的开发和管理呢？ 牛凤瑞：这就说明今天的城乡结合部不及早的规划，那就是明天的城中村。今天的城中村不就是昨天的城乡结合部吗？这在深层次上反映我们的城市化是滞后于工业化。 张占录：为什么出现这个问题呢？我觉得是城市管理管不过来，乡村管理有没有这个能力。于是就形成城乡结合部的混乱。 土地制度是根本问题 《小康》：刚才您讲了关于造成城乡结合部目前问题的因素很多，那么我们如何能够抓住这一问题的本质? 张占录：首先是征用集体土地时对农民利益的剥夺，使农民利益得不到充分体现。当前一些政府征用集体土地的主要方式是先行规划，征用补偿，然后转让给开发商进行开发建设。但其中城市政府以低价征用农民土地后，不做任何投资即可以高价转让给开发商，谋取巨大利益。中间绝大多数的利润在政府与开发商之间分配。对于农民而言，除去村委会留取部分，分配到农民手中的实际数额就寥寥无几了。 其次，各种社会问题急需解决。农民失地后，失去了稳定的收入来源，加之补偿太少，就业问题日益突出；同时农民在缺乏规划的前提下，在自有地上自发盖楼、出租，居住人员复杂，社会治安也在成为一大问题。 牛凤瑞：城市的扩张首先是城乡结合部的农地变成非农地，而土地制度在中国又是一个根本性的制度。它的变动涉及社会结构和经济利益结构的大变动，这背后是复杂的经济关系、利益关系和社会关系的变化。 《小康》：刚才您谈到了，对于土地，传统的做法是先征用国有，然后招拍挂，最后找开发商转卖。作为土地所有者和土地使用权所有者来说，他们觉得补偿标准太低，不公平，不符合市场原则。您如何看待或者评价这一现象？ 刘维新：我认为，现在的根本问题是产权机制和财政税收问题，必须从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。而要从土地使用制度上思考问题的根源，我提出三个归并，一个归一。 一是所有产权归并。就是土地国有制和农村集体所有制两个归一。第二个归并，是土地的出让和划拨归并。这就地方政府的固定财源。第三个归并，将现有的建设用地的几种形式——商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并。 房地产的几个形式归并以后，如果开发商买土地，一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在70年内每年必须交地租，这样，地产商不敢圈地。屯积的土地必须交税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。我国物业税起步至少三年，我国下一步的土地制度改革是要实现三个归并，不理顺产权、机制是做不到的。 一个归一是：涉及土地的两个规划互相制约，即城市发展总体规划和土地利用总体规划互相打架，这对土地资源的利用，提高效率是不利的，应该合一。 《小康》：在一些地方，农民得到出售土地的补偿后，很快就会把所有的钱花掉，而他们既没有技术，也没有学历，最低生活保障或医疗保险都没有得到很好地解决。那么，作为政府应该如何引导农民分配这笔收入，如何引导城乡结合部农民建立一种长效的机制，来保护其长远利益？ 牛凤瑞：我觉得简单补偿不一定合适。我也不赞成直接分配金钱。从国家政策上来说，可以以土地换社保，以土地补偿换转岗培训，换城里住房等等。 但另外一个问题郊区的土地收入是不是应该都分配给农民呢？这是因为社会投资产生的土地升值，所以不能都算到当地的土地所有者。 它涉及四个层次的利益，中央还有地方政府、开发商、被拆迁的市民和被征地的农民、购买商品房的厂家和居民。这四者之间的利益环环相扣，没有起点，没有终点，是一损俱损、一荣俱荣的关系，是一个利益链。 所以在处理这个关系上，要通过谈判和博弈来达到一个利益的均衡，这样既有利于房地产业的健康发展，又有利于城市的低成本工业化，进而达到低成本的现代化。 党国英：土地使用权变更中引入“少数服从多数”原则并不合理。 但从现行法律看，国家在土地上的权利似乎通过村级组织来实现，于是，就有了类似把老鼠交给猫来看管的情形，国家的利益就成了一个虚幻的东西。在这种机制下，17年有500万亩土地被“非法占用”就一点不奇怪了。其实，何止500万？ 张占录：在征地制度改革的政策上要把握好以下几点：首先是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。 其次是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。据说这方面广东省在进行改革。 三是对各地竞相压低土地出让价的做法要予以纠改。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。而且我觉得对农民的征地应该高于市场价。规定给失地农民更高的价格，农民权益可以得到更多保障，也可以限制一些地方乱征地的行为。 另外，还要建立失地农民的社会保障。 外来人的权益如何保护？ 《小康》：城乡结合部外来人口数量巨大，社会问题也很多，进城务工人员子女教育问题也得不到保障。您觉得我们该如何保障这一部分人的权益？ 牛凤瑞：首先要给农民进城的自主选择权，其次对已经进城的农民，只要有一定工作和固定收入的就可以给他市民待遇，不能歧视他们，收增容费。 党国英：要让农民工树立起城市意识或市民意识，就是要尽可能创造条件让农民工在城市购买住房，获得城市户籍。杜绝乃至减少童工的使用，严格关于劳动时间及报酬的规定，严格对兼职的管理等等，都可以提高市场对劳动力的需求，带来工资水平的上升。我以为，这些基础性、政策性工作要比政府部门在农民工劳动场所“送温暖”重要得多。 刘维新：八十年代中期，国家制定了一条政策叫“离土不离乡”。现在看那条政策阻碍了国家的城市化。我觉得现在应该“离土就离乡”，给有一定经济基础的农民以市民待遇。 《小康》：农民工该如何融入城市？ 党国英：进城务工农民融入城市文化生活的确是一件难事。中国城市有一种根深蒂固但却又不显山露水的“单位”制度。许多公共文化服务通过单位来提供给个人。但进城的农民务工者所在的单位却不会给农民提供这种文化服务。更重要的是，农民务工者的收入非常低下，甚至有大量农民务工者不能按时足额领到工作报酬，他们根本无法支付货币化的文化服务。 解决这个问题当然需要假以时日，不能一蹴而就。但这个过程还是应该尽量缩短，而缩短的速率会有多高，就看政府和社会各界能否想出新办法并通过新的工作机制予以实施。 它山之石可以攻玉 《小康》：在城乡结合部地区，哪些城市做得比较好？国外这方面有没有成功的经验可以借鉴？ 刘维新：最好的办法就是不产生城乡结合部。国内昆山做得不错，国外的温哥华，也解决得很好。 张占录：北京市的148号文件，提出的对失地农民问题的解决是相对比较好的，虽然也有不完善的地方，但很多方面值得借鉴。 国内一些城市如何解决城乡结合部问题 广州的思路： 广州市确立了重点研究项目：“加强广州市城乡结合部管理深化研究”。提出的思路是：将城乡结合部和“城中村”实行分类管理，一类是已基本无序开发建设完的，另一类是仍有大片农田的。前者对策是加强管理力度，后者则先抓规划。针对许多具体问题，专家们提出，出租屋管理要引入市场运行机制，流动人口要进行社区化管理，建立社区控制、保障、教育、整合机制，提高外来人员对城市、对企业、对居住地的归属感等。 深圳的思路： 深圳市在宝安、龙岗两区“城中村”改造试点中明确了10项工作重点及政策措施，涉及行政管理、经济管理、发展规划、土地资源、市政建设、城市管理、户籍与计划生育、社会保障和劳动就业、教育、党建等。土地将收回国有，同时给集体经济组织适度补偿。撤村后设立社区居委会，与原村集体经济组织脱钩。居委会人员工资、办公经费由其所持有的财产收入来承担，不足部分由区财政负责。建立城市化人员社保体系。 郑州的思路： 郑州市将“城中村”的村民变成市民，基层管理组织将由村委会改为社区居委会，原有的经济组织也将由目前简单的工业、商业企业转变成现代化的股份制经济。“城中村”将完全与郑州市融为一体。“城中村”的村民转为市民后，其就业统一纳入城市就业管理，并享受社会保障、职业培训、职业指导、职业介绍等待遇。 相关专题：《求是》-《小康》杂志 |
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