行政督察争议中亮相

　　文章摘要：土地、环保等部门高调成立执法督察机构，显示了政府治理土地、环境问题的决心，但这种不断增加政府机构的做法以及新的权力失衡可能，或许会引发新的难题

　　-本刊记者/张凡

　　一个月下发5次紧急通知，全部有关加强土地执法监督，甚至有死命令要求一个省必

须查处3件以上严重土地违法案件，国土资源部发出了前所未有的严厉声音。

　　“中央有决心、有办法管好土地。”在6月25日“世界土地日”，国土资源部部长孙文盛信心十足地说。一个月后，他的头上多了顶国家土地总督察的“帽子”，国家土地督察制度将由这位部长亲自领衔执行。

　　孙文盛认为通过调控土地供给来调控经济是门科学，也是门艺术，他说国土资源部门既要学会“加油门”，也要学会“点刹车”；既不能“一刀切”，又要在必要的时候“切一刀”。现在到了“点刹车”和“切一刀”的时候。

　　土地“督察”高调亮相

　　7月底，国家土地督察制度经国务院正式批准实施。按照新的制度设计，国土资源部将派出9个国家土地督察局分赴地方。

　　“土地督察制度”，这个在三年前就曾有动议的方案，在经历长时间的沉默后，突然高调亮相。除孙文盛亲自担任总督察外，将有一名副部长兼任副总督察；并设立一名副部长级的专职副总督察。

　　在大批官员被“土地风暴”席卷之后，这样高级别的安排显然事出有因。

　　“这不是第一次。1998年整治‘银根’的时候，央行就采取过类似的行动。”国家行政学院教授宋世明说。1998年，为了整治各地金融管理中出现的问题，中国人民银行撤销了各省分行，而重新设置了九大分行。当时整治银根的措施使中国成功抵抗了席卷亚洲的金融风暴。

　　“这一次是地根。目的很明确，就是要加强中央宏观调控的力度。”宋世明说。据统计，从1999年到2005年，全国共发现土地违法行为超过100万件，土地市场秩序遭到严重破坏，

　　“地方政府违法占地问题相当严重。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府部门或相关领导。”国土资源部执法监察局局长张新宝在全国土地执法会议上直言不讳。一些地方的国土资源部门因此畏首畏尾。

　　“对土地征用监管不力，向各级政府传递了一个错误的信号，对违法征地的行为不仅没有起到警示的作用，反而助长了违法征地行为。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所黄征学博士尖锐地指出了当前征地中存在的问题。

　　国家土地督察制度随之提上议事日程。或许是基于这一原因，土地督察局的设立在行政级别上颇费苦心，部长亲任部属机构的一把手，而各督察局的局长也不受限于地方政府，直接向部长负责。有专家认为，这其实是补全了三年前欠缺的一个环节。

　　2004年，国务院决定省级以下国土资源部门实行垂直管理。但两年过后，土地违法问题并未从根本上得到解决，省一级的国土资源部门仍然受限于当地政府，新成立的国土督察机构意在打破这一藩篱。这一点，在行政编制上表现得更为明显。

　　此次设置的九个土地督察局行政编制为360名，根据国务院1998年批准的“三定方案”，建设部的正式编制为275名，国土资源部的正式编制为300名。新设立的土地督察局的编制人数远远多于国土资源部和建设部，按照超出部级人员配置来设立土地督察队伍，显示了高层整治土地违法问题的决心。

　　部委督察升级

　　在土地督察局成为公众关注的焦点之后，时隔一周，国家环保总局在7月31日也发布消息称，该局开始全面组建11个地方派出执法监督机构，包括5大环保督察中心和6大核与辐射安全监督站。

　　这是环保部门将“环保风暴”制度化的开始。一位资深的环保人士说，建立这些机构的目的，一方面要解决地方环保部门进行监督时“手偏软”的现状，另一方面，是要将地方环保监督纳入制度范围之内。

　　此前环保总局已经设立华东和华南环保督察中心，此次增设了西北、西南、东北3大环境保护督察中心，完成全国分片布局。5大环境保护督察中心分别设置在南京、广州、西安、成都、沈阳。督察中心是正司级单位，受环保总局领导，对环保总局负责，不指导地方环保部门业务工作。

　　无独有偶，建设部同样在7月份宣布将推行规划督察员制度，尽管没有上升为监督局的计划，但是同样将目标锁定在城市总体规划、风景名胜区规划等的监督检查上。

　　级别高，权力大，着重于一种长效的监督机制，是这一轮部委监督部门升级中的共同之处。“这是一个强有力的信号，显示出中央对这一问题的高度关注程度，为了实现一个总体利益和局部利益的平衡，就是要加大执法部门的力度。用一个强有力的手段来取得平衡。”宋世明对《新世纪》周刊说。

　　国家信息中心高辉清博士认为，“迄今为止政府的无形之脚还只是虚放在刹车上，并没有用太大力气往下踏。刹车有些不灵敏，中央政府在一定程度上对地方政府失控”。

　　新的部委监督部门升级或许意在加强刹车的力度。

　　但增加直属派出机构同样引起了诸多议论。有人担心成立监督机构是否会在政府部门中形成一种机构膨胀的趋势。宋世明说：“任何事情的提出都要看矛盾的冲突到了什么程度。现阶段特定的某个问题成熟到一定程度了，那么这个问题不解决就不利于落实科学发展观，拧不过来了，这就得施加一种力量把它拧过来。国土资源局、环保总局都是为了履行法定职能，这样能拧过来，别的部门就不要一轰而上了。”

　　宋世明担忧的是，虽然利益平衡要有一种力度，但不能走向另一个极端，就是哪个事情处理不好，就增加机构，以为增加机构这个事情就解决了。他认为到底能不能把活干好，能不能解决实际问题，还应该看实际效果。

　　监督者的疑问

　　派出督察部门作为“权力监督者”和“执法者”，有一个无法回避的问题：谁来监督这些“钦差大臣” ？

　　一条旧闻在7月突然成了新闻，今年4月，河北沧州25岁的

　　以刮“审计风暴”而赢得百姓信任的审计署在今年刚刚完成了一个转变，即各地的“审计特派员”正在改为“派出机构”。审计长李金华认为，这将进一步保证审计机关的独立性。

　　但审计员之死在媒体上被披露后引发了众多争议，有网友把审计署的“八项禁令”贴出来问，“有令不行，监督部门谁来监督？”审计部门的监督问题再次成为热点。而据新华社报道：2005年，审计署机关业务司、各派出机构和已实行外勤经费自理的地方审计机关共拒绝被审计单位宴请13054次，拒收礼品、纪念品3551件，拒收现金、有价

　　一组反映审计部门廉洁的数字从另一方面映射出审计部门的权力之大，酒后猝死的审计员提醒公众，监督部门抵制诱惑的难度异常之大，独立的监管部门由谁来监督将是一个持久性的问题。

　　刚刚成立的土地督察和环保督察也面临着同样的难题。

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