“蓝天计划”受挫与北京的责任困惑

　　现在离北京2008年奥运会还不到两年的时间了，为实现绿色奥运承诺而组织实施的北京“蓝天计划”，虽然已经 取得了不少成就，但今年的大气质量却令人忧虑。

　　2006年北京的春季遭受了沙尘天气的频频袭击，其频度之高、强度之大，都是近年来罕见的。这不仅让北京人切 切实实感受了一个“灰头土脸”的春天，也使北京的“蓝天计划”遭遇了近6年来最糟糕的开局。在市政府上下动员竭力挽救 北京蓝天的时候，就在麦收

的6月初，一场突如其来的燃烧麦秸的烟雾又让北京一个眼看到手的二级天“飞”了。

　　目前，秋收在望。是否还会出现秋收时节秸秆燃烧而影响北京大气质量的现象呢？明春将至，面对沙尘来袭，北京将 如何实现其“蓝天计划”？如何兑现2008绿色奥运的承诺？

　　无限责任与有限控制效果

　　北京的“蓝天计划”受挫，既非天公不作美，亦非北京市不努力，而是管理体制有问题。应该认真反思现行环境管理 体制下中央与地方的环境责任分工问题。

　　北京市政府保卫蓝天、保护环境的坚定决心和不懈努力是值得称赞的，可是屡屡受挫的“蓝天计划”也让我们不得不 思考这样一个问题：北京市政府真的应当承担无限的责任吗？事实上，地方的无限环境责任显然是超越了其有限控制能力—— —对跨区域环境问题的束手无策。

　　6月初来自河北的焚烧秸秆污染，已经跨越了北京市的行政边界，导致了大气质量严重下降，对此北京市政府实在是 无能为力。而今春的沙尘天气也是北京大气质量达到四级和五级(中度和重度污染)的罪魁祸首之一。今年北京一季度因为沙 尘天气频发，蓝天相比去年同期骤减了11天，而四、五级的中、重度污染天气就已达11天之多，超过了去年全年的总和。

　　既然沙尘暴对北京大气质量的影响如此之大，可是沙尘来袭时，北京又能做什么呢？事实上我们看到，在今年春季北 京遭遇沙尘天气最严重的时期，北京能做的也只是加大力度控制本地道路和工地的扬尘。《沙尘天气扬尘污染控制预案》被启 动，市政部门加大了道路保洁冲刷作业；各类建筑工地加大了扬尘控制力度，并暂停了土方作业和渣土运输，环保、建设、城 管等执法部门也都加强了监督检查工作。

　　但在北京市的沙尘天气里，大概有50%—60%都是受到北京以外的影响，也包括来自蒙古国的影响。据统计，从 2000年到2004年发生在我国北方地区的40次沙尘暴中，就有29次是境外入侵的。由此看来，仅仅在北京控制扬尘 污染对于缓解沙尘暴的作用简直就是杯水车薪。控制沙尘暴，这绝对不是北京市所能办到的。

　　要想解决沙尘暴的问题，解决河北秸秆焚烧的问题，保证北京的大气质量，北京需要中央政府来协调上游的省区治理 好国内的沙源，也需要通过中央政府加强国际合作从而治理好境外的沙源。

　　环境管理体制之弊

　　地方政府无限责任和有限能力的矛盾为什么会存在？这需要追溯到现行环境管理体制的根源来分析，对相关法律法规 中界定的环境责任的有效性和合理性进行反思。

　　环保法的规定中虽然对中央与地方的环境职责作了一定的表述，但至少存在两方面的缺陷。

　　一是中央与地方都有对地方的环境保护工作实施统一监督管理的职责，但环保法中对这两者并没有进行明确的分工， 更没有界定谁是第一责任人。这就为在地方环境管理中存在的中央与地方职能交错的问题埋下了伏笔。

　　二是环保法中明确了地方政府对所辖区域内的环境质量负责，这对于地方当地的污染治理是可行的，但对于跨区域的 环境问题来说，这项规定显然并不具有科学性和合理性。虽然环保法中也规定了跨区域的环境问题由地方政府协商解决或者由 上级政府协调解决，但并没有在法律中对于上级政府在跨区域环境治理上的责任进行很好的定位，也没有对各级政府的职责做 出明确的分工，因此其可操作性不强。既然沙尘暴、焚烧秸秆都是跨界污染问题且北京是受害者，北京市就应当协商让上游省 区承担责任，或由中央政府协商解决，而不应当由北京市承担环境恶化的责任。

　　由于环境责任的不同，也由于人力、财力和物力的限制以及客观条件的制约，中央和地方政府都不应该是无限责任政 府，而应当通过明确分工、各负其责、各司其职，都应当是有限责任政府。只有责任明晰，这样才能保证各项管理工作实施到 位。

　　在GDP年均增长率超过10%的中国，加强环境保护早已是迫在眉睫的任务。奥运会的脚步越来越近，“绿色奥运 ”的承诺应该是我们的一个契机。不仅仅是为解决好北京的沙尘暴问题，也为提升其他各项环境保护工作的效率，必须从根本 上入手，改革现行的环境责任体制。

　　重新界定中央和地方环境责任，首先就要从修改环保法做起。环保法是中国环境保护的基本法，是中国环境保护工作 最根本的行为准则。因此有必要在环保法中明确合理地界定中央与地方在环境管理中的责任分工。对于跨行政区域环境污染与 环境破坏的工作须由中央政府负责，而对于仅限于地方政府辖区内的环境污染与环境破坏工作则应由地方政府全权负责，中央 要履行好监管的职责，而不必对细节工作插手太多。

　　同时，环境保护目标责任制度应当修改。让各级政府承担应当担负的有限环境责任，而不是像沙尘暴、跨界污染等不 合理的无限环境责任。只有环境责任界定清楚了，才能避免北京的责任困惑。

　　值得借鉴的美国经验

　　在国际上来看，很多国家都有处理跨界污染的经验，其中界定清楚责任是最重要的经验。美国的国土面积与中国相近 ，他们在处理中央与地方环境责任分工的经验值得借鉴。

　　20世纪40年代以后，美国经济处于高速增长期，对资源环境的压力也随之增大，造成了很严重的环境污染。在这 种背景下，各个州纷纷成立了与环境保护有关的各种政府机构以管理当地的环境。但是在1970年以前，环境保护几乎是地 方政府的事务。联邦政府没有介入环境保护事务带来的主要问题，跨行政边界的污染问题无法协调解决。许多跨州边界的环境 问题无法解决，特别是大气污染。

　　1969年底，美国国会通过了《国家环境政策法案》，这标志着美国联邦层次环境宏观管理的开始。随后，尼克松 总统集中了几个分离的机构中和环境管理有关的功能，成立了一个独立的联邦环境管理机构———美国联邦环保局(USEP A)。在联邦环保局成立的同时，联邦环保局的10个区域办公室也成立了。其主要的目的和动机就是为了监督地方政府执行 联邦的环境法律和美国环保局的政策，同时协调解决跨行政边界的环境管理问题。

　　美国国会还通过了许多环境法律，允许联邦环保局把执行的权力交给州的代理机构。联邦环保局与各个州是所谓的伙 伴关系，而不是领导关系。即联邦环保局出台的各项政策是以项目的形式与各个州签订工作协议的形式进行。一般是联邦环保 局先确立项目目标，由各个州自己提出州实施计划(简称为SIP)，然后由联邦环保局审批。审批通过后，就以协议的形式 固定下来。协议包括联邦环保局所提供的技术支持、资金援助、能力建设，当然也包括各州将实现的环境目标。而区域办公室 就起着就地监督各个州项目实施的作用，包括进度、效果、资金使用等。如果一个州不遵守联邦环保局的管理，那么这个州将 失去它对本州许可证颁发的控制，其所在地的区域办公室将向联邦环保局建议取消其相应的资金援助。甚至该区域办公室制定 出联邦实施计划(简称为FIP)来代替SIP，由联邦政府在此州直接实施环境保护项目，这将对该州的声誉以及工业企业 是一个沉重的打击。

　　联邦环保局以及区域办公室主要使用市场经济手段激励各个州政府对环境问题进行积极的解决，特别是通过联邦对各 个州的项目拨款进行激励。联邦环保局有相当多的预算用于项目实施。许多地方政府通过实施环境管理系统得到了环境上的和 经济上的好处。地方政府也有很大的兴趣希望参与到各个地区办公室发起的环境管理项目中来，地方公共组织各部门也意识到 和联邦环保局合作的好处和利益。并且，当环境管理系统提供机会让它们一起工作时，它们可以分享经验和信息。(胡涛)

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