北京东城区城管新模式试验

　　北京东城区城管新模式试验

　　本刊记者 王运宝

　　“世界级的案例!”，这是在美国拉斯维加斯举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔·盖茨在国际上公开盛赞东城区城市管理新模式的话。东城区的城管新模式是从

2004年10月22日开始运行的，至今已平稳运行一年零10个月，作为城管新模式的第一个实验者，东城区的新模式已经成为城市管理的独特样本。

　　不管在哪个城市，城管一直就是地方政府与百姓共同面对的老大难问题,地方政府每年在城管上“大把大把地烧钱”，可换来的依然是“谁都不满意”。那么，东城区是如何创新的呢？主要的做法又是什么？为什么会获得如此高的赞誉？

　　井盖丢失后看到了什么

　　在任何一个城市，井盖都是最普通的市政基础设施，但是，有谁注意过井盖的分类呢？十多种井盖在市民的记忆中只有“井盖”一个概念，至于是污水井盖、电线井盖还是电信井盖，就不会再细分了。一个井盖丢失后，为了尽快修复，不伤及路人，好心的市民打电话反映时，听到的往往是反问：“污水井还是电信井？是方的还是圆的？”对于这种更具体的问题，市民除了看到一个窟窿，根本不知道这是井盖中的哪一种。

　　同时，井盖也分属电、水、气、热、环卫、电信、交通等不同专业部门，其中，水又分为上水井盖、雨水井盖、污水井盖等。说不清是什么井盖，相关的职能部门也就无法处理，问题信息在各部门间“旅行”。一拖再拖，直到掉进一个人去，媒体对井盖“吃人”进行曝光，上级领导高度重视之后，问题才最终解决。由此可见，井盖丢失后看到的不仅仅是一个黑窟窿，更看到了城市管理的滞后。

　　而造成滞后的原因是什么呢？东城区委书记陈平认为，长期以来，城市管理没有适应城市化迅速发展的需要，仍然延用传统的“作坊”式在管理一个现代化的大城市。结果是每个城管职能部门的工作人员每天都在疲于奔命，但就是问题越管越多。不仅管不好，而且成本高昂，东城区城市管理监督中心主任高琦告诉《决策》说，东城区25.38平方公里的地域，传统管理体制下，每平方公里的管理成本费用高达2300万元，一年投入就是6亿元。

　　那么，现代化的城市到底应该怎么管？

　　万米单元网格

　　与城市部件“身份证”

　　在北京市东直门外大街的一个隐蔽的地下通道里，几个小商贩正在偷偷摸摸地一边叫卖，一边不停地向周围机警地张望。突然，像变戏法似的，几个城管监察人员一下冒了出来，还没等小贩们回过神，便被逮了个正着。城管监察人员的出其不意，让小贩们一头雾水：如此隐蔽的“根据地”，如此频繁的“流动战略”，为什么没能“骗”住监管人员？更让小贩们费解的是，凡在东城区内的那些无照经营的商贩，不论怎么躲躲闪闪，最后都被监管人员统统“缉拿归案”。

　　与此同时，人们并未看见声势浩大的城市监管巡逻车和城市监察队。对此，无照经营的小商小贩们更是自叹在东城区这块地皮上“游击战”不好打，随时都有被抓的危险，大好市场就此“沦陷”。

　　东城区城市监管人员莫非真有“天眼”？其实，这个“天眼”就是东城区政府依托数字城市技术研发的“万米单元网格城市管理系统”。网格化实现了对城市管理对象的精确时空定位，东城区的城管部门就像装备了“千里眼、顺风耳”一样，对任何问题都能够实施“精确打击”。

　　早在2003年11月，东城区就成立了以区委书记陈平为组长的创新城市管理新模式课题组，进行了深入调查研究，依托目前已经比较成熟的信息技术，结合东城区城市管理的实际，提出了网格化城市管理的构想。按照这一构想，东城区依托网络信息技术、地理编码技术和移动信息技术，推出全区域、全时段的网格化城市管理解决方案以及与之配套的“网格化城市管理信息平台及应用系统”。东城区借助城市管理信息系统，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基本单位，将东城区所辖区域25.38平方公里的范围，划分为1593个网格单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控。每个城管监督员平均管理12个网格、18万平方米，管理范围相对固定，大大减少了管理的盲目性和流动性，从根本上改变了游击式、运动式的管理，实现了由粗放管理向精细管理的转变。

　　在划分网格的同时，在2004年2月4日，东城区动员了10个街道、137个社区的1500多人，开展了一次全城区性的城市部件大普查，有人戏称为“数井盖”行动，经过对城市部件地毯式、拉网式普查，摸清了“家底”。东城区按照功能区划，将城市部件和城市事件问题都赋予唯一性的代码，就是它们的“身份证”，并将这个“身份证”标注在相应的万米单元网格图中。于是，发生在东城区居民生活中的各种部件和事件问题，就可以在第一时间、第一现场，将城市管理问题的各类信息及时发送到城市职能部门，真正做到了城市管理的全方位覆盖、全时段监控。如果再出现井盖丢失的问题，就可以用查询“身份证”的方式，及时、准确地确定是什么用途以及责任归属。

　　用移动“电子触角”感触城市

　　走在东城区的大街小巷，你会发现身着统一服装的城市管理监督员手中，都会有一个手机，它有一个专称叫“城管通”，是基于无线移动网络技术，以手机为原型，作为城管监督员对现场进行快速采集与传送信息的专用工具。城管通具有电话接听、短信群呼、图片采集等10项功能。东城区400多位城管监督员人手一个。

　　在传统城管模式中，问题信息层层上报，在流动中途就会被“截流”或出现失真。有了城管通之后，监督员可以拿出手机“咔嚓”几下，记录下“第一现场”，职能部门获取的信息是真实的。城管监督员是东城区的“护士”和“侦察兵”，而城管通就是移动的“电子触角”，是整个城管新模式的信息终端。

　　除了监督员使用的城管通手机，任何一位居民只要拨打城管特服号13910001000，就可以把遇到的城市管理中的任何问题，及时报告给东城区城市管理监督中心，监督中心再通过专用网络迅速通知负责城市管理的职能部门。有了这样的信息“直通车”，将城市管理信息集纳于无形之中，实现了对市民的意见和心声进行实时收集与反馈。

　　同时，这也解决了城市管理中长期存在的快与慢的悖论，就是目前的信息化技术已经让信息传播的速度快得惊人，但传统的城市管理方式，依然是书面汇报层层上报，其信息传播之慢，造成大量问题积压，越来越管不好。有了城管通，就可以第一时间报告给城管监督中心，东城区便有了“城市好管家”。而且，新模式真正把参与权、监督权、知情权交给了市民百姓，实现了政府与老百姓的双向互动，用中国科学院院士陈述彭的话说：“新模式透明得像水晶一样。”

　　流程再造与

　　“双轴化”管理体制

　　陈师傅是一名城管监督员，他发现自己负责监督管理的区域里出现了一大堆露天垃圾后，马上拿出随身携带的城管通，给这堆垃圾拍照并注明地点，传给城管监督中心。监督中心在接到这一信息的第一时间内迅速立案，并将“某某地点出现露天垃圾”的信息传到城管指挥中心。指挥中心又迅速将“急需清运”的指令传到具体负责的环卫部门。仅仅两个半小时后，那堆露天垃圾就被清运干净。紧接着，按照城管监督中心的指令，陈师傅又用城管通将清运干净的现场拍成照片传回。监督中心在确认无误后，通过计算机网络发出了“结案”的指令，小小的“露天垃圾城管案件”被处理结束，这就是城管新模式运行中一个完整的工作流程。

　　新模式涉及整个业务的七个步骤：信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。工作流程环环相扣，形成一个完整的闭环。其中，城市管理监督员是开始者，在一定意义上又是整个流程的终结者。

　　其中，城市管理监督中心与城市管理综合委员会，作为监督轴和指挥轴，相互配合，共同构成东城区城管新模式的“双轴化”管理体制。监督中心是在创新模式过程中诞生的一个全新的组织，可以说是全国第一个专门从事城市管理监督的行政机构。而城市管理综合委员会不是重新设立一个机构，东城区将原来的市政管理委员会改变调整为城市综合管理委员会，是隶属于东城区人民政府的正处级行政机构。城管委下设一个新成立的正科级事业单位———指挥中心，负责统一指挥、调度分散在城管、市政、公用、房产、规划、环保、园林、市容、环卫等27个专业部门和10个街道的管理资源和执法力量，共同履行城市管理职责，形成城管新格局。

　　这样一来，在不改变原有体制部门设置的前提下，通过政府管理职能整合实现了管理体制创新，大大减少了管理的环节和层次，同时大幅度提高了行政效率和降低了行政成本，在这一高一低的过程中，城市管理发生了质变。

　　城市管理模式的一场“革命”

　　新模式的发起者、主创者、东城区委书记陈平认为：“新模式最重要的创新就是建立了监管分离的管理体制以及信息化支撑下全新的城市管理流程。”万米单元网格城市管理新模式充分体现了精细化、网格化、信息化、人性化的现代管理理念。新模式首先实现了管理空间和管理责任的精细化，将管理责任细化到每一个网格、每一个部件。通过创建城市部件管理法，实现了管理对象的细化。而网格化是实现精细化管理的最佳途径。网格化、城市部件编码是解决城市管理问题的船和桥，得以顺利渡过城市管理这条“大河”。

　　自2004年10月网格管理新模式投入运行以来，城市管理问题的发现率达到了90%以上，而过去仅有30%左右，任务派遣准确率达到了98%，结案率达到95%以上；城管问题的平均处理时间由原来的一周左右缩短到了12.1小时。

　　同时，监督中心每周都会把处理结果进行汇总，年终总评时就有了真实记录，不再是各个部门的“自说自话”，“运动员”与“裁判员”彻底分开，就可以让“问题部门”如坐针毡。如此一来，任何部门都不再像以前那样，遇到问题就“打太极拳”，相互推诿扯皮，传统管理体制下责任不明确、处理结果无人监督的“痼疾”得到了彻底解决。

　　新模式不但办事能力强，还具有巨大的经济效益。测算结果表明，今后5年内，新模式的运行可以使东城区每年节约城管资金4400万元左右，而截至目前，为实施新模式投入的建设资金，只有1680万元。另据北京天则公用事业研究中心提供的《北京市东城区城市管理新模式经济效益研究报告》显示，如果城管新模式向全国660个城市推广，每年可带来575亿元的福利增量，直接创造约458416个就业机会；如果以达到城管新模式的效率水平为标准，每年节约总成本可达5980亿元。

　　如今的东城区城管新模式，用高琦的话说是“一炮打响”。2004年10月22日，在东城区正式投入运行；2005年6月3日，北京市决定在全市城八区推广新模式；2005年7月14日，建设部决定在全国推广城管新模式，两批共27个试点城市已投入运行。从东城区———北京市———全国，城管新模式完成了从实验样本到大面积推广的“三级跳”。-

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