关注中国城市管理：王岐山大题小做的管理艺术

　　8月22日，2006中国市长论坛在北京召开，如何管理好城市再次成为400多位与会市长关注的焦点话题。按照城市发展的普遍规律，当人均生产总值超过1000美元，城市化水平达到30%以上，城市化进程就进入成长关键期，成长关键期的“年龄特征”是躁动、可塑性强、结构脆弱、抗风险能力差。

　　而当下的中国城市化进程，正好比一辆正在加速的列车。中国的城市犹如一个个“大

工地”，鳞次栉比的吊塔成为每个城市最吸引眼球的“标志”。

　　但是，重建设轻管理的倾向依然在左右着城市政府决策者的思维，加速前行中的城市呈现出明显的“跛足”。不论是首善之地的北京，中原腹地河南，还是走在改革创新最前沿的深圳，从北到南，城市管理中的不和谐声音与事件，正在集中爆发。

　　特别是受到传统管理思维和体制固化作用的影响，绝大多数城市仍然在沿用粗放的“作坊式”思维管理高速走向现代化的城市，在运动式前进中，城市丢失了细节，而细节却能决定成败。

　　不管是普通市民、城市研究的专家学者，还是政府决策者，都提出同一个问题：如何更好的来管理城市？我们需要用什么样的方法来补齐城市管理中“最短的那块板”？

　　答案没有唯一性，只有最适合城市自身个性的管理新模式才是最好的。我们呈现给读者的，仅仅是一个侧面。但我们相信：不管是什么新模式，只有先行才能够先赢。

　　城市管理征候群

　　本刊记者 杨敏

　　8月12日，南宁市民李强林一出现在街头就被人围观，他身上贴满了街头非法小广告的照片，把自己打扮成全副武装的怪人，他想通过这样的

　　李强林或许不知道，这不是一个人的“战争”，他所在的城市正在向“牛皮癣”宣战，更凭借“引入市场机制根治牛皮癣”的创新举措，角逐2006年度“城市管理进步奖”。

　　小小的“牛皮癣”居然与城市管理进步联系在一起。由此可见，任何一个城市细节都蕴涵着管理的学问。“管理改变城市”，这是中国城市论坛开展“城市管理进步奖”评选活动的主旨，以此促进城市管理告别传统经验成份，抛弃过时的管治内容，走向科学的管理理念、管理技术和管理方式。

　　尽管当下中国有许多城市像南宁一样，正在寻求城市管理的持续改进，但一些典型的“管理征候群”仍旧是城市发展的羁绊。

　　“庞统遗风”

　　2006年，深圳提出了城市管理年和基层基础年“双年行动”，城市管理得到了前所未有的重视，所暴露出的一些问题也成为值得剖析的样本。

　　6月5日，《深圳特区报》以3个整版的篇幅，披露了下梅林一片待建土地上存在着一个藏污纳垢的露天市场，临时搭建、废品收购、燃油中转、建材交易、轮胎销售、啤酒堆放、生猪分宰、客车停放、洗车修车、旧车交易等无照生意异常红火。

　　消息一经发布，就有市民预言，一场大张旗鼓的整治行动将随之而至。果不其然，深圳市长许宗衡为此做了400字的批示，随后，在部门的一片唏嘘声中，在媒体的一片喊打声中，这个逾万平方米的露天市场在一天之内就被夷为平地。

　　暴风骤雨式治理整治之后，深圳人开始反思城市管理中存在的问题。一个经过多次整顿取缔的非法市场为何会死灰复燃？一个常年遭市民投诉的非法市场为何没有引起相关部门足够的重视？如果没有媒体的介入，如果没有市长的亲自过问，下梅林非法市场能不能得到很好的解决？

　　中国综合开发研究院城市经营研究中心主任李津逵将下梅林现象中透露出的城市管理问题归纳为“庞统遗风”。

　　在他看来，这种将平日的工作积累下来，在一次次的运动和突击中从重从快惩处的做法，把本应平静无奇的城市管理变成了轰轰烈烈的“战役”，把平日看不见的不作为累积成了一时看得见的政绩。“想当年，庞统积压3个多月的案件，在张飞来督察的时候半天判完，是为了什么？”“这背后的发病机理是什么呢？显然与我们各种行政执法机关的运行机制有关系，病症表现在下梅林，发病的机理却在政府行政流程之中。”

　　下梅林现象在城市管理中绝非孤案，这一类事件最起码具有三个典型特征，一是政府习惯通过对一些典型事件的处理来推动阶段性重点工作，下梅林非法市场就是在深圳城市管理年的“梳理行动”中碰上了枪口；二是这一类问题的解决会动用城市最大的政治资源，有了许宗衡市长批示，才有相关部门的重视；三是问题解决的形式会带有明显的运动式特征，下梅林非法市场存在多时，但仅在几天之内就得以彻底解决。

　　运动式管理的成本无疑要高于常态化管理，深圳市委书记李鸿忠的一段话道破了城市管理中“庞统遗风”带来的危害：“我们在梳理行动上投入的经费，其实是一笔冤枉钱。问题的根子还是要从自身找。这些分分厘厘均取自于老百姓的财政支出，本来是可以不花或者少花的。假如我们平时就毫不松懈，工作到位，管理有力，不给少数人钻空子，这些钱完全可以用在其他更有意义的地方。这个‘学费’价码不低，可以说是花了血本，每一位政府公务人员都要深思、反思。”

　　下梅林非法市场“治理风暴”刚刚结束，深圳一波未平一波又起。

　　“妖魔化”城管

　　7月31日下午，6位深圳市城管联动执法大队队员在龙华执法时，被龙华街道办城管执法队捆绑并当街扒下裤子，扭送派出所。

　　这一戏剧性的执法“冲突”事件在全国引起了极大反响。小城管打大城管，大水冲了龙王庙，自家人不认自家人。当几位城管队员手被反绑，褪下长裤，露出五颜六色底裤的照片占据各大媒体头条的时候，公共舆论五味杂陈，充斥着愤怒、恐惧、难过。城市多头执法背后的利益之争，地盘主义一时间成为公众指责的对象。

　　什么样的制度对应什么样的行为结果，深圳城管扒裤事件尽管只是个案，但其背后一定存在制度性缺陷。近年来，深圳在城市综合执法上进行持续不断的探索，2005年开始根据管理重心下移的原则，向区、街道两级下放了综合执法的权力范围，但在梳理条与块的关系时却没有制定合理的制度。

　　深圳市城管联动执法大队对全市范围负有执法责任，街道城管执法队对属地负有执法责任，这两者之间的交叉责任如何界定，深圳没有进行更细致的制度设计。“深圳城管扒裤事件只是个案，这是本不该发生的冲突。”安徽省建设厅厅长倪虹在接受《决策》采访时提供了解决此类事件的一种技术性改良思路。

　　倪虹认为，不同行业的管理都有相通的地方，公安系统110处置城市治安事件的流程就可以用到城市执法中来。“110的作用是在接到报警之后迅速赶到现场控制局面，但真正处理问题的是事发地的派出所。城市执法工作完全可以效仿这种模式，在市里设一个类似于城管110的督察机构，哪里有问题第一时间赶到现场，同时通知属地城市执法人员，具体问题的解决留给事发地。”

　　的确，这是一个解决城市管理中多头执法的一个技术性思路，否则城市管理权限的下放不仅是句空话，反而会增加不同层级执法机构之间的交易成本。

　　深圳扒裤事件尽管是个案，但它强化了城管在公众心中的“城市猎人”的负面形象，这一事件与新近发生的几起新闻一起，将城管队伍推向了“妖魔化”的边缘。

　　如果在GOOGLE里输入“城管打人”，会出来几万条相关信息，可见这已成为诸多城市的通病。无论是城管打人还是城管被打，关键词还是暴力冲突，本质还是高昂的执法成本。我们的城市执法中为什么会有那么多的冲突，饱受公众诟病的执法人员素质问题绝不是唯一的解释。

　　从管理对象来看，与城市执法人员发生冲突的大多是城市低收入者。面对街头流商、占道经营，执法人员的管理多数情况下是出乎理、乏乎情，同情弱者的社会心理挑战了城市执法的正当性，使得执法者自身处于一种责任的困境。不管意味着失职，管就难以避免冲突的发生。十个“大盖帽”管不住一个“戴草帽”的，城市执法者与管理对象之间的“猫鼠游戏”无休无止，文明执法更是所有城市管理者难以企及的目标。

　　城市执法对象的另一个层次是普通市民，执法成本也同样畸高不下。对于乱闯红灯、随地吐痰、城市“牛皮癣”等管理细节，大部分城市鲜有突破。倪虹认为，城市违法成本低必然造成了执法成本高。以随地吐痰为例，就发生过处罚5元，我多给5元再吐一口的闹剧。在新加坡乱丢烟头，就会受到相当于10000元人民币的处罚，可见只有违法成本高于人们的违法收益，城市执法成本才会相应降低。

　　就城市管理而言，被妖魔化的城市执法工作，还只是纷繁复杂的城市乱象，更严峻的城市管理弊病隐藏在冰山之下。

　　以挡代管

　　7月28日，广州市人大常委会表决通过了《广州市市容环境卫生管理规定》。在原规定中，对占用公共场所设摊经营的行为，可以“暂扣当事人与违法行为有关的工具和兜售的物品”的内容被删除。就是说，新规定实施之后，对大街小巷的“走鬼”，城管人员无权没收其工具及所售商品。

　　街头“走鬼”，一直都“非法”生存。现行的城管方法被实践证明效用有限，那么就只能反思这种方法的粗疏与偏执，以寻求新的解决思路。广州在《市容环境卫生管理规定》中的点滴改进看似微不足道，但其中蕴含着城市管理理念的嬗变。

　　现行城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，在这种决策逻辑下，以进城农民为主的小摊贩，是从城乡壁垒的缺口处闯进城市的外来者，是管理的对象而不是服务的对象。因此，城市管理者总是有足够的借口抬高行业管理门槛，以至于将很多的低收入人群排除在合法经营的大门之外，城市的包容性缺陷由此可见一斑。

　　城市门槛究竟有多高呢？《瞭望东方周刊》曾经在上海、广州、南京等东南沿海发达城市作过调查。

　　以开办网吧为例，国务院颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》，授权文化部制定开办网吧的最低电脑数量和单机面积的标准为：直辖市、省会城市和计划单列市开办网吧，电脑总数不少于60台，经营面积不少于120平方米。

　　然而到了一些城市，开办网吧的最低条件被层层加码。南昌市标准为电脑200台，营业面积500平方米；南京是电脑100台，经营面积200平方米；深圳是电脑100台，经营面积300平方米；北京是电脑80台，单机面积2.5平方米，注册资本50万元；上海市是电脑60台，经营面积150平方米。按照南昌市场准入门槛，开一个合法网吧就需要启动资金百万元。

　　行业的高门槛，制造了更多黑网吧。类似被排斥在合法经营大门外的“地下职业”，在沿海城市膨胀速度惊人。根据广州市社情民意研究中心的调查显示，广州市从事无证经营的各类地下职业群体，保守估计有60万人。上海市社科院组织的“社会分层调查报告”也披露，上海有近70万的从业人群是脱离政府管理范围的，他们从事不符合城市管理要求或突破相关政策法规规定的职业，南京市也有近40万人从事地下经济。

　　被排除在合法经营之外的人群，并没有脱离城市运行的轨道，他们在城中村、城乡结合部隐形，这无疑成为城市管理者给自己制造的死角。

　　政府以挡代管，无异于掩耳盗铃。2005年，就有全国政协委员在两会期间提交议案，呼吁降低城市准入门槛，将黑网吧之类的黑色经济“漂白”，让它们重新回到政府监管体系之中；另一方面，还需要提高城市的包容性，做好地下职业群体的转化工作。从这一点来说，广州对“走鬼”的管理改进无疑暗合了这种思路。

　　城市管理水平的提高，不仅仅需要我们把没管到的纳入管理轨道，更需要以一种细致的管理方式将现有的管理问题做得彻底。

　　细节缺失症

　　今年，3条散见于不同城市的新闻引起了《决策》记者的关注。

　　3月9日，国家建设部对外正式公布了第二批数字化管理试点城市，共有17个城市列入试点行列；8月3日，河南省在洛阳召开全省城市精细化管理工作会议；稍后不久，石家庄以城市的无缝隙管理创新候选“中国城市管理进步奖”。

　　无论是国家层面对数字化管理的强力推动，还是地方政府无缝隙管理试验，最核心的理念就是河南所要推广的精细化管理。精细化管理作为上世纪50年代发端于日本企业的管理技术，正在越来越多地运用到城市管理之中。

　　之所以要推进精细化管理，正是因为我们在城市管理中的诸多细节游离于城市管理者的视线之外。“底数不清、情况不明”是城市管理的通病，每一座城市也都因此体会到管理的困惑。

　　记者在北京东城区城市管理监督中心采访时，高琦主任就以井盖为例，说明了精细化管理的必要。“城市的井盖就分19种之多，什么上水井盖、下水井盖、污水井盖、电信井盖、电线井盖等等，出了问题，市民举报，职能部门还问干什么用的。老百姓哪能知道这个井盖是干什么的，也搞不清楚应该归哪个部门管理。井盖丢了，就是一个黑窟窿，由于不清楚用途就无法及时补救。”

　　如果城市管理能够做到对井盖的位置、用途、状况等都准确地标示出来，进而对所有的城市市政基础设施进行确认、编号，给每个部件一个“身份证”，那么，管理就精确了、职责也就明确了。2004年10月以来，北京东城区尝试开展城市部件管理法，迈开了走向精细化管理的关键一步。

　　东城区对井盖的管理只是城市实施精细化管理的一个很小的例子。记者在马鞍山采访期间，得悉该市园林管理处正在尝试精细化管理，园林处周主任告诉《决策》，标准化、流程化、量化是精细化的三大要件，而其中标准化最为核心，“美国肯德基规定的顾客付费到领取食物之间的标准时间为26秒，日本将这一标准缩短为24秒。企业的标准化管理同样可以应用到城市管理实践中来，只要流程设计科学，考核机制健全，就可以实现城市管理的精细化。”

　　那么，到底什么是精细化管理呢？“精细化管理就是把看似简单而又做不到位的事情做成做好。”北京国际城市发展研究院院长连玉明给出的定义，或许就是中国城市管理一个重要的价值取向。-

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