乡镇政府治安“疲软”与伦理困境

　　刘琼莲

　　案例：“一票否决”下的乡镇哑巴亏

　　从2006年开年至今，河南漯河市警方一直在侦破一起跨地区作案的恶性案件。这个犯罪团伙1年来洗劫了10多 个县区的40多个乡镇政府，非法获得赃款赃物价值约50多万元，致

使10名受害人不同程度伤残。目前,漯河市公安局在 周边警方的协助下，抓获犯罪团伙18人中的11人，另有7人在逃。

　　2006年1月13日凌晨，商丘市睢县孙聚寨乡的乡长李深水与财政所长单宏伟在乡政府值班时，发现书记办公室 有犯罪嫌疑人并与之对峙。当乡里其他工作人员和派出所民警赶到时，犯罪嫌疑人已用乡政府食堂的架子车，把偷盗物品从东 院墙逃走。书记办公室丢失了3台电脑主机、键盘、1台打印机、1个插座、2个调制解调器和2个U盘。李深水左腿膝盖下 面被打成“开放式粉碎性骨折”住进医院。

　　2006年初，大刘乡政府被人洗劫走2万多元现金及值班书记的手机。书记被打伤，一只手被打成骨折，脑袋缝了 数针。就在当晚，这伙人又顺路来到空冢郭乡政府，盗走了电脑、电视机等物品。

　　然而，在侦破过程中，办案人员遇到很大阻力，很多乡镇政府在失窃后不主动报案，甚至矢口否认被盗。一个被公安 确认被盗的镇政府，官员却说：“我们这里并没有被盗抢过，过去也没有。”记者在调查时也遇到了来自乡镇政府，甚至警方 的阻力。

　　40多家乡镇政府被盗抢却不主动报案，主要原因是他们受所谓政绩观束缚。“治安状况”的指标直接决定着乡镇长 命运，乡镇负责人都是治安防范的责任牵头人，担心领导追究责任，被社会治安综合治理“一票否决”。

　　[解读]

　　治安“疲软”问题的发生机制

　　乡镇政府具体承担维护社会治安的责任，无力自保，更谈何保障乡民？无论是乡长被打还是乡镇遭抢不报案，公众在 对乡镇政府的行政能力提出质疑的同时，也在探求乡镇治安“疲软”问题的发生机制。

　　乡镇政府的角色冲突。在建设社会主义新农村的过程中，乡镇基层政府面临两种角色冲突：一是控制型政府与服务型 政府的角色冲突，二是对上负责与对下负责的角色冲突。乡镇政府最基本的两个职能是提供公共产品为农民服务，同时执行上 级政府下达的任务。但是，乡镇政府繁重的工作任务与本身体制问题，导致其把重点放在执行上级任务中。这造成基层政府为 农民服务的责任意识淡薄，从而使农民失去对他们的信任，反过来又影响基层政府更好地完成工作。

　　乡镇基层政府之所以会面临角色冲突，主要原因包括：一是基层政府角色定位不清。案例中乡政府对治安问题的处理 ，采取的是回避正义的措施，为了奖杯，瞒报乡政府被盗抢的事实，为了局部的平安，采取加固

　　乡镇政府的行政能力。“乡长被打事件”就是乡政府发展观与政绩观出现了偏差，表现在管理中某些环节出现问题， 公众对政府行政能力提出质疑，偶尔采取消极对抗方式表达。案例中提到的犯罪团伙中除了刑满释放人员外，还有对乡政府进 行报复的下岗职工。嫌疑人选择在乡镇政府和财政办、计生办作案，这可以说是对乡政府行政能力的极端挑战。一方面，乡镇 政府防护措施弱，执勤人员少，“油水”多；另外，在社会治安“一票否决”压力下，乡镇政府被抢后在报案与不报案的问题 上普遍存在两难选择，而这种两难境地正给犯罪嫌疑人以可趁之机。

　　乡镇政府的政绩考核。河南省2005年8月份通过的《河南省社会治安综合治理条例》规定了社会治安综合治理责 任追究制，把社会治安综合治理目标责任落实到地区和单位，并把它作为晋级评先指标。基层政府在上一级政府的要求以及政 绩考核等条件的约束下，想尽各种办法来实现目标。案例中的河南40个乡镇为了遵循上一级政府的权威，在提供治安这类无 外在物质表现形式的公共产品方面，只作简单的定量分析，而不是考虑其特定的外部正效应。

　　社会治安本应该是为公众提供安全的生活环境、社会救助，促进社会稳定等等。然而，上一级政府对行政活动结果与 工作人员的政务活动的评价不是以有弹性的标准来进行，乡政府行政人员只虑及头上的“乌纱帽”，于是采取欺上瞒下手段达 成所谓治安先进的目标。这就导致了40个乡镇政府遭盗抢不报案的奇怪现象。

　　[启示]

　　乡镇基层政府的伦理定位

　　河南40个乡镇政府面临着伦理定位与政绩考评的困境。

　　乡镇基层政府的伦理定位就需要把伦理与行政二者有机结合起来，也就是要实现政府行政道德化问题。要真正做到政 府行政道德化就必须对乡镇基层政府进行伦理定位：改革现行的乡镇管理体制，由控制型政府转变为服务型政府。其路径主要 在于树立对村民负责的新理念；革除乡镇基层政府的特殊利益；转变基层政府的权力单向来源问题；建立农民自己的组织，监 督与约束基层政府；明确角色定位，即明确责任与权力。总之，乡镇基层政府的走向应是有限功能的政府，采用群众参与的、 自上而下和自下而上相结合的工作方式，应该定位为服务型政府。

　　在这种伦理定位下的乡镇基层政府的政绩考核要充分体现社会正义及社会责任。政绩考核时，必须做到把农民放在首 要位置，同时，政绩考核标准应遵循可测度和可操作两项原则。

　　显然，判断一个乡镇基层政府存在的合理性，逻辑起点是政绩考核的阶段性重点。这就要求对乡镇基层政府进行政绩 考核时，把增加农民收入，做好村镇规划作为评价指标。从而使政绩考核突出科学性与超前性，反映地方特色，体现人文内涵 ，既立足当前，更着眼长远。

　　乡镇基层政府要不断促进社会发展，达致生人社会与熟人社会的和谐，这就要求乡镇基层政府树立起尚公、尚平、尚 信、尚和的执政理念。树立

　　(作者单位：中国人民大学行政管理系)

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