郑州红头文件“五年大限”决策始末

　　本刊特约记者(刘金松)7月29日，郑州市政府下发了《关于建立规范性文件有效期制度的通知》，要求各级政府 发布的规范性文件要规定有效期。有效期最长自规范性文件发布之日起不超过5年；过了有效期，规范性文件要停止执行。

　　消息一经公布，立即引起了各方关注，有评论认为，这一为文件“限寿”的做法是继建立红头文件备案审查制度以来 ，又一个让红头文件瘦身的有力措施。对这一政策所带来

的影响，其主要制定方———郑州市法制局始料不及。一个为追求“ 实用”而制定的政策，其所带来的影响远远超出了制定者的预期。

　　中部城市郑州，缘何成为继广州之后第二个推出红头文件“落日条款”的城市？为红头文件制定“生死期限”能否从 根本上解决红头文件过多过滥所带来的困惑呢？

　　从“实用”的动机出发

　　“我们当时制定这项政策主要是出于‘实用’的目的，但没想到会引起这么大的影响。”郑州市法制局副局长李文德 在接受记者采访时如是说。

　　2006年3月，郑州市提出了在河南省内率先实现跨越式发展的目标，而要实现跨越首先要做的就是优化经济发展 环境，清理限制非公有制经济发展的各类法规、文件被列上了议事日程。

　　“在清理的过程中，发现工作量太大，各种各样的文件都要逐一审核。”李文德分析说，“这一现实问题让我们意识 到，仅靠这种事后的纠正太浪费人力、物力。”

　　而要避免类似情况的出现，必须由“事后纠正”改为“事前控制”，“相关部门如果在制定规范性文件时，就考虑到 该文件所能适用的时间段，以及如何与社会发展保持同步，并据此制定出文件的有效期限，就能够既靠红头文件解决一些现实 问题，又能减少事后清理的麻烦。”李文德说。

　　要为红头文件设立有效期，毕竟是一项开创性的工作，有没有先例可循呢？郑州市法制局想到了第一个“吃螃蟹”的 城市———广州。于是，郑州市法制办一行南下考察。

　　广州之行，为郑州市做好这一开创性工作理清了思路。

　　尽管广州实施红头文件有效期时间不足半年，但政策效应已经体现：一方面政府部门比以前更加重视行政规范性文件 的清理；另一方面，行政相对人通过了解规范性文件的有效期对自己的行为建立起稳定的心理预期，既保护了行政相对人的合 法权益，又能减轻因行政规范性文件随意废改而影响政策稳定。

　　考察之后，郑州市法制局牵头，以“法制建议”的形式上报郑州市政府。这一为政府重点工作服务的政策很快得到批 复，并以郑州市政府的名义向各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门，各有关单位下发了《郑州市人民政府关于建立规 范性文件有效期制度的通知》。

　　对红头文件规定有效期，并不是一个绝对的硬性规定，而是一个动态的内涵。对那些有效期届满，负责实施部门认为 该文件需要继续实施的规范性文件，可以在届满前6个月对规范性文件的实施情况进行评估,根据评估情况重新修订。郑州的 这些做法毫无疑问是移植了广州经验。

　　“规范性文件的评估，由实施部门进行,也可以由政府法制机构组织实施。”李文德认为，建立规范性文件有效期制 度，是一个很好的突破口。

　　红头文件需要“与时俱进”

　　尽管郑州不是第一个为红头文件制定生死期限的城市，但郑州的做法依然赢得了广泛关注。而在2001年，同样因 为红头文件，郑州曾经陷入过舆论的漩涡。

　　1998年，郑州市政府为了让百姓吃上“放心馒头”，成立了“馒头办”，抓馒头工程，这是当年郑州市政府承诺 要为百姓办的20件实事之一，还为此专门下发了红头文件。

　　本是好心为百姓办实事，但却在随后的发展中，成为了某些部门牟取利益的工具，并最终在2001年酿成了轰动全 国的“馒头风波”。

　　之所以出现“放心馒头”的提法，正是因为市场秩序存在问题。政府的职能便是要规范秩序、加强服务，但这具有一 定的阶段性，在市场秩序恢复之后，政府要主动退出管制。

　　类似红头文件长寿而引发的怪事还有很多，甚至一些交通部门在出现事故后的赔偿标准仍然是丧葬抚恤金300元、 补助粮票20斤；一些地方为实行地方保护，拿出的依据竟然是40年前的红头文件；有一位在上世纪60代回乡的工人，当 年每月发给生活费38元，40年后仍然每月领38元生活费，依据依然是当年关于给“出路”的统一政策。

　　在郑州市法制局副局长李文德看来，红头文件必须“与时俱进”，“改革开放初期，我们对企业按所有制划分，但在 加入世贸组织后，这种划分方式显然已经不合适。”

　　但相关的文件并没有废止，因此出现红头文件之间，以及红头文件与相关法律之间相互打架的情形也就不足为怪。而 对于公众来说，他们根本没有时间和精力去弄清这些文件之间的关系。

　　李文德举例说，有些部门的红头文件加在一起有上百部，公众很难对这些文件一一了解，但在实行定期废止后，公众 不但可以明确对一些过期文件拒绝执行，甚至还可以向有关部门举报，“这在一定程度上缓解了公众与政府之间信息不对称， 同时也降低了行政成本。”

　　从“馒头风波”中就可以看出，由一份文件引发的争端最终动用了这个城市的大量资源，包括市、区政府之间的协调 ，企业之间的非正常竞争等等。

　　为成立“馒头办”而下发的红头文件，最终所带来的社会效果远远小于其造成的资源浪费。

　　但规范红头文件是一个渐进的过程，据李文德介绍，“目前主要是针对部分和公众生活密切相关的红头文件制定了限 寿措施，下一步会把这一做法向更多的领域推广。”

　　红头文件如何规范

　　对于郑州能够借鉴外地经验，为红头文件设定“落日条款”这一做法，河南省社科院副院长刘道兴认为，“这是一个 进步。”

　　但他同时强调，对红头文件也应该有一个正确的看法。首先红头文件是在法律滞后的情况下，政府用来行使管理职能 而制定的一些规章、制度等措施。

　　“虽然具有很强的针对性，但往往比较简单，甚至一个会议就可以制定出一份红头文件。”刘道兴认为，正是由于这 些因素，导致红头文件缺乏对事物发展趋势的长远判断，因此也就缺乏长久生命力。

　　“但它又是必不可少的，政府在行使管理职能的时候，又需要通过制定红头文件来和法律法规相互补充。”

　　为红头文件设定寿命，解决了红头文件长寿所带来的一系列负面影响，但红头文件有效期内的规范化也是亟需解决的 现实问题。

　　他举例说，比如政府出台某个红头文件，其抽象行政行为很可能越权违法，侵犯公民、法人，其他组织的合法权益， 但是却没有一个对其有效的约束监督机制。

　　虽然1989年实施生效的《行政诉讼法》明确规定了公民、法人和其他组织可以对行政机关实施的具体行政行为提 起诉讼，但也同时规定对法律、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不可 以提起诉讼。

　　而这些抽象行政行为就包括通常所说的红头文件。刘道兴认为，“除了法制部门正常的审核程序之外，也应该把红头 文件纳入司法机关的审查范畴。”

　　“如果能把红头文件列入司法监督的范围，将是允许‘民告官’之后，中国法治的又一大进步。”刘道兴乐观地预测 ，新的《行政诉讼法》的修改已列入十届全国人大立法规划，民可告红头文件也将成为现实。

　　相关专题：《决策》杂志