政策缝隙时如何“制造”的

　　陈潭陈后安

　　案例]

　　“见怪不怪”的政策缝隙

　　2006年，发生在郑州、合肥、重庆三条看似互不相干的新闻，引起了我们对地方公共政策的反思。这三条新闻的 共性特征就是，政策缝隙导致政府陷入了实践困局。

　　新闻一：根据国家2002年出台再就业优惠政策，下岗失业人员凭即可享受从事个体经营的3年“零税费”。河南 省地税部门在郑州银基商贸城检查时发现，300多家享受优惠政策减免税的商户，有70多家弄虚作假。另有一家申请减免 税的酒店，300名员工中下岗工100多人，占30%以上，“高达20多厘米”的申请材料也件件符合要求，符合免征标 准，但税务人员实地审查时看到，饭店月营业额达百万，若拿到免税手续，3年可少缴300多万元。

　　新闻二：合肥市庐阳区工商分局光明工商所的统计结果显示，该所2005年新登记个体工商户80多家，其中60 余户都持有再就业优惠证，占登记总数的80％。开着私家车，拥有资产至少100多万的店老板，却持着再就业优惠证享受 国家税费减免。本来为了帮助下岗失业人员创业的再就业优惠证，在不少地方却成了部分有钱老板们“钻空子”逃税费的工具 。

　　新闻三：重庆高新区管委会于2006年初出台692号文件。该文件的核心内容是：征地公告下达后离婚又结婚要 求申购住房的安置房，如

　　原来，按照重庆市政府1999年颁布的55号令《重庆市征地补偿安置办法》，征地安置人员每人可补偿20平方 米的房屋；离婚的家庭可以分成两套房屋，多的面积以750元/平方米购买；如果离婚后再婚，而配偶是城镇居民且无房屋 居住的，还可以征购12平方米的房屋，价格为240元/平方米。于是，在这一“政策指令”下,2005年第三期受安置 的人和街道上演了一幕活剧：1000多对夫妻，从假离婚，到再婚，再到复婚。据人和街道民政所婚姻登记处的数据统计， 2005年全镇共有732对这样的再婚婚姻。离婚的就更多了，一共1795对夫妻在这一年“劳燕分飞”，甚至出现了9 1岁老太太让孙子背着去离婚的闹剧，一场离婚率高达98%的“人和式婚姻”惊现于重庆大地。

　　对任何一个地方来说，类似于郑州等地出现的“政策缝隙”可谓见怪不怪。征地补偿、再就业优惠、税收优惠，许多 好的政策意图往往出现设计漏洞，因而“政策缝隙”的存在导致优惠政策给了不该给的单位或个人，于是围绕利益而出现“上 有政策，下有对策”式的政策博弈在所难免。

　　[解读]

　　理性算计与政策博弈

　　导致政策缝隙存在的原因主要有：一是围绕决策所支撑的知识、信息容量不足，比如上述的税收优惠；二是预见性不 够，对政策后果没有作出充分估计和评价，比如重庆的“征地补偿”做法等。

　　对待征地住房安置，重庆市有关部门政策设计的初衷是很人性化的，因为不仅允许分户，而且对离婚后可能出现的再 婚情况也有所考虑。但是，对于这种基于婚姻状况的安置考虑恰恰鼓励和怂恿了婚姻的裂变。事实上，2003年和2004 年的第一期安置和第二期安置的许多农民都没有搞清这个政策，只有少数人弄懂了政策“奥妙”开始假离婚。而这些人的成功 为第三期的安置者开了路，后来又有人发明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他们认为无论是离婚还是再婚都是国家 法律允许的，加上新《婚姻法》颁布后结婚离婚的手续简便，于是一场轰轰烈烈的“离婚运动”便开始在人和街道疯狂上演。

　　这种“上有政策”导致了因为利益的“下有对策”行动，失地农民在非对称的中国拆迁政治中不得不考虑未来的生计 和生活的安定。以一个三口之家为例，按照人均20平方米计算，他们可以分到1套60平方米的2室1厅。如果离婚，分户 一方可增购1套40平方米的1室1厅，多出的房屋面积以750元单价补缴，成本仅3万，而40平方米的类似房屋，在人 和地区的市场价为8万元左右。如离婚后再婚，再婚后只有一室一厅的原配偶，可换一套60平方米的2房1厅。在这60平 方米里，有12平方米按240元单价计，另48平方米单价为750元，付出不到4万元。而同类的2室1厅房屋，在人和 的市场价为11万元左右。如此算来，一个离婚的家庭通过一系列的婚姻形态变更，所得安置房由一套2室1厅变成了2套， 并可多赚7万元。这样的账，人和三期安置村民都能倒背如流。这是个有着丰厚的获利，又符合国家政策的捷径，很难不受诱 惑。于是，2005年轰轰烈烈的“人和婚变”不可避免。

　　但是，“政策空子”的存在及其危害不仅反映了决策程序的简单化问题，同时也造成了可观的制度资源的严重流失， 更对政府的公信力和诚信度是一种极大的损害。面对政策缺陷所出台“政策补丁”，只能是临时补救的权宜之计，公共决策要 避免政策缝隙需要完善制度基础。

　　[启示]

　　如何避免政策缝隙

　　政策缝隙的存在确实可能引发各种非合作博弈，从而导致政策产品的整体诚信度降低，防范政策风险的实质是防范政 府不讲信用、不守契约、不履行承诺。但是，我们看到政策产品有缺陷并非钻空子者的错，因为它预留了能被别人钻的“空子 ”。当然，有时也并不能责怪政策制定者，因为某些新情况、新问题刚刚出现而缺乏预见性；或者客观情况有了变化，政策一 时无法适应新情况。因此，公共政策遵循科学化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科学决策、忠实执行、有效监督的关 键。一项公共政策是否科学化、民主化是与其制度基础相关联的：

　　———公共政策调查制度。在制定政策时，缺乏充分的调查研究，只是针对某些表面现象，匆忙做出决策，是十分有 害的。因此，完善公共政策制定必须要求开展充分的公共政策调查，了解和掌握政策规划和设计所考虑的方方面面的知识和信 息。

　　———公共政策听证制度。一般来说，重大决策的出台与实施需要听取政策利益相关人的意见，它可以有效避免重大 政策漏洞、充分保证政策利益的代表性、可以及时调整政策不足。西方听证制度的实施已经有了百来年历史，它的科学性、参 与性、有效性值得我们“初来者”学习与借鉴，而规范的听证制度并非民主作秀。

　　———公共政策咨询制度。重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑，需要政策咨询研究机构的思维投入。在发 达国家，“思想库”或“脑库”是联结决策机构与专业知识分子的最佳媒介，是专家学者服务于政府的理想路径。专家咨询可 以弥补专业知识之不足，可以有效克服公共决策的失误，可以充分利用社会的智力资源。

　　———公共政策公示制度。任何一项公共政策的出台都要事先公示，让公众有充分的知情权，这样才能更好地听取意 见与建议，及时弥补政策的某些缺陷，也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，它也可以充分实现公众的民主讨论，使 决策更合理、政策执行更迅捷。

　　———公共政策监督制度。公共政策的决策、执行都需要监督，它可以避免政策决策过程中的黑箱操作，也可避免政 策执行中的寻租行为。政策监督制度还可有效地节约社会成本、减少政策资源损失、提高政策效益，因而，公众监督、新闻媒 体监督、政策参与者自身监督就显得特别重要。

　　———公共政策反馈制度。公共政策制定存在诸多不可能准确预知、预见、预测的因素和变量，并非设计制定中都可 未雨绸缪。因此，公共政策实践过程需要经常总结执行中出现的新情况、新问题，发现漏洞，及时补漏。否则，政策漏洞会成 为政策窟窿，再好的“政策”也会败在“对策”之下。

　　(作者单位：中南大学公共政策与地方治理研究中心)

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