政策落地之难：“CEPA城”萧条的启示

　　艾育荣

　　香港财政司司长唐英年在香港政府隆重举办的“CEPA三周年”纪念活动上不无自豪地说：“CEPA签署以后， 对香港起了积极作用。本来是有很大的财政赤字，超过30万人失业，已经减到20万人以下，过去两年有了8%的平均经济 增长，很大的功劳主要在CEPA方面。”作为《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，CEPA无疑是一个多赢的 好政策。然

而，细心人会发现，本应大书特书的“CEPA香港城”在本次活动上几乎无人提及。

　　内地普通民众大多数都是从“CEPA香港城”而得知这一政策的。从2004年1月1日CEPA正式实施，到1 5日“中国CEPA第一城”在广州北京路开张，只有短短半个月时间，南至海口、北至大连、东至福州、西至重庆，包括北 京、上海的几乎所有中国大中城市，都掀起了开办“CEPA商城”、“零关税商品城”、“香港城”的热潮。由市场自发而 生的“CEPA香港城”本来可以作为政策落地措施的典范，然而，令人遗憾的是，其立也急，其败也速。不到一年时间，各 地“香港城”纷纷倒闭或苟延残喘，甚至出现了开业仅70天就“关门大吉”的

　　“六化”：“CEPA香港城”

　　项目的执行难题

　　正所谓“政府的归政府，市场的归市场”，像CEPA这种以促进市场经济繁荣为目的的政策要成功落地，关键在于 与市场对接，“CEPA香港城”项目失败不在于概念错误，而在于执行难题，具体体现在“六化”。

　　空心化。所谓“空心化”是指缺乏消费者的理解与支持。得不到民众的支持，再好的政策也是无法贯彻实施的。“C EPA香港城”在很大程度上是政府为了出政绩联合发展商推动的结果。在他们的鼓动下，商家也积极参与其中，然后再来想 办法吸引消费者入内。值得注意的是，这是一个颠倒次序的过程，而不是一个正常的商业行为。众所周知，香港早已不是全球 、甚至不是亚洲制造业基地，其制造业早已空心化，港货对内地顾客已经欠缺吸引力。这样一来，消费者对“香港城”期望值 能有多高呢？

　　表面化。所谓“表面化”是政策仅在浅层次体现，表面上风风光光，而实际上只有很小的效果。“CEPA香港城” 的效果更多只在于宣传，让大家知道有了“CEPA”这样一个政策。只知道名称，至于内容是什么，能带来什么好处，该如 何抓住这个机遇，却知之甚少。

　　小众化。所谓“小众化”是指参与政策落地的人员范围很小，时间仓促。各地“香港城”的立项一般均是政府几个主 管官员拉上

　　虚无化。所谓“虚无化”是指政策后面缺乏有力的支持。要做“香港城”就应该要有足够多优质的港货进入。然而香 港制造业早已空心化，真正产自香港本地的商品已经很少很少。做专卖店差不多，要做“城”就差太远了。于是伪港货大量“ 凑数”。广州北京路的香港城开业不到20天，就有很多市民发现其中很多的商品并非来自香港。除了极少数

　　理想化。所谓“理想化”是指在政策产生之初就一厢情愿地认为“这么好的政策，可以让那么多人受益，一定会受欢 迎，一定会很成功。”造成在落地措施的制定上就很难到位。CEPA只是一个框架性协定，单纯地靠“香港城”是无法真正 落实的，何况它操作得相当不成功。有广东学者在当年就对CEPA进行专题研究后，指出“最大的问题是，CEPA相关政 策落实不到位阻碍了各地香港城的发展，也降低了港人投资内地的信心，客观上讲，具体操作方式的模糊不清也令港人对CE PA止步。”

　　负面化。所谓“负面化”是指在政策实施之始，就产生了负面影响，必将对政策的成功造成相当大的阻碍。各地“香 港城”从其诞生之始就负面新闻不断。假货次货的横行令消费者失去信心，而一些不法发展商也借CEPA的热度纷纷打出C EPA的招牌敛财，将经营困难的场地摇身一变而成“香港城”，令身陷其中的商家倍受其害，必会令民众对CEPA敬而远 之。没有民众的支持，政策如何可能落实到地呢？

　　“三缺”：政策落地失败

　　的原因透析

　　CEPA固然是好政策，那为什么会形成政策落地失败呢？主要是因为“三缺”：缺乏正确的引导，缺乏市场适应性 ，缺乏联动机制。

　　从政府到商家到投资者都知道CEPA是机会，但大多数却不知道如何去利用，并将之转化成真正有效的发展途径。 虽然对于CEPA的落地，香港与内地的各级政府做了大量工作，制定了许多具体办法，然而在引导工作方面，仍然缺乏正确 的措施。各地“CEPA城”的建立，完全是杂乱无章、各施其政，没有长远的策略，没有正确的规划，没有完善的配套管理 办法。摸着石头过河，在滔滔的市场大浪中迅速倒下在所难免。

　　当“香港城”在市场上出现问题时，各地主管部门就不知如何应对解决，完全没有市场适应性。像CEPA这种与市 场营销有着密切关系的政策，没有市场营销专家参与制定落地措施，只能是悬在半空，永远无法真正落地。

　　问题的出现，对贯彻一个政策来讲是在所难免的。要解决问题光靠政府是不行的，需要多方面的参与。而要实现这种 参与必需有一个联动机制作为保证。比如当广州第一家“CEPA城”出现发展上的问题时，要有及时通报政府的信息渠道， 而政府要有应对的预案，要有召集包括部门官员、开发商、商家、营销专家、消费者代表在内的各方面人士参与的应对方案制 定。如果有这样的保证，香港城的问题就不会越积越多，最后积重难返只能倒闭收场。

　　政策如何落地

　　如果要成功实现政策落地，必须做到：目标清晰化、执行细节化、参与大众化、力量集中化、政策开放化。

　　“香港城”本应是一个很好的概念，但又是一个模糊的目标。如果将其清晰化，那就是“振兴港货”。如果在起始就 有了这个目标，那么香港城吸引点就不会定在“价廉”而是“质优”。曾几何时，港货在国人眼里就是优质、先进、时尚的代 名词，就是在今天，很多消费者仍然保留此种印象。如果有“振兴港货”这样一个清晰的目标，从香港政府到商家到各地政府 都会有更为一致更为系统的操作方法。

　　“香港城”主要是“死”在鱼龙混杂搞臭名声之上，之所以会造成这种情况，主要是因为一开始在执行上就缺乏一个 细节———如何防止混水摸鱼。如果我们不能在起始就注重执行的细节，那就不得不将细节交给下面的执行者，而这正是造成 “下有对策”的原因所在。

　　既然一个政策的落地所牵涉的层面很广泛，而措施制定者的知识经验有限，如果没有邀请熟知更多方面的人士参与谋 划，那么制定出来的落地措施将是很片面或是不切合实际。其实政府在策划推动“CEPA香港城”时，如果邀请市场营销策 划高手参与其中，那么在招商管理宣传促销等方面将有更为实际的保障，从如何“振兴港货”的策略到如何吸引消费者的方法 ，更加切合市场的实际需求。虽然不能保证开一家活一家，至少不会一败涂地。

　　所谓政策开放化，就是在制定政策落地措施之初就要预留接口，以便在日后的执行中与出现的问题随时对接，更加具 有适应性。如果“CEPA香港城”措施在制定之始就考虑到与市场对接的问题，请营销专家专门制定出应对变化的接口措施 ，那么在出现市场问题时就不会那么被动，一拖再拖，以至无法补救。

　　如何制定好政策落地措施，有效避免政策落地的失败，实现政策效益的最大化，对于政府、学者及各界人士来说都是 一个具有挑战性的新课题。而“CEPA香港城”无疑提供了一个极好的分析样本。

　　相关专题：《决策》杂志