评论：地方政府公司化的反思

　　“地方政府公司化”反思

　　张占斌

　　9月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题。会议决定，对河南省人民政府予以通报批评，责成其向

国务院作出深刻检查，并对有关责任人员作出严肃处理。而在一个月前，对内蒙古新丰电厂项目违规建设负有领导责任的自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连刚刚向国务院作出书面检查。

　　短短一个月时间内的两起通报，直指省、区人民政府的省级干部，这种行政问责和行政处罚的力度，在中国行政史上是罕见的。国务院的两起通报体现了中央政府的权威，不仅对地方政府具有警示作用，同时引发了全社会对“地方政府公司化”倾向的警觉与反思。

　　何谓地方政府公司化

　　“地方政府公司化”是对地方政府在市场条件下的行为和角色的形象化描述。目前，一些地方政府完全违背了它应该具有的职能，而把自己变成一个追求利润最大化的经济实体。地方政府集中表现为片面追求经济增长，特别是把财政收入视为最高动力，GDP成为“公司”的营业额，财政收入成为“公司”的利润，地方政府变成了市场中单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁，从而实现行政集团的福利最大化，而忽略了政府的社会责任。

　　无论是一些地方政府为了局部利益，做出违规违法的事；还是为了发展地方经济，不惜牺牲生态环境，把负的外部性推给社会，以及地方政府对招商引资工作、微观经济行为的高度介入，都是地方政府公司化倾向的典型表现。而各地片面经营城市，想尽办法获取土地出让金的行为尤其需要引起高度警觉。

　　上世纪80年代后期，中国改革的重点已经从农村转移到了城市，1992年中国进行土地要素和资金要素的体制改革，真正开启了城市化进程，中国进入城市经济时代。许多地方政府希望创造好的政绩，鲜明地打出了“经营城市”的口号，大规模进行城市改造。到2000年，中国设市城市从1980年223个增加到663个，出现了东南沿海经济带、长三角、珠三角、京津环渤海城市群，近年来增长速度还在加快。

　　城市建设需要的大量资金从哪里来？单靠财政收入不行，一般是两个途径：一是土地出让金的获取；二是国有企业私有化的出让金获取。土地出让金的获取也有两条线路，一是城市商业开发土地出让金的获取；二是工业开发区建设土地出让金的获取。这些年城市日新月异，离不开这两方面资金。根据专家的研究，仅涉及农民土地的圈占补偿一项，估计就有4万亿的缺口。就是说，政府从“管理城市”走向“政府公司化”的另一端，至少有4万亿的资金本来应该给农民补偿，却被地方政府用于城市建设了。因此，有人总结说“中国的城市像欧洲，中国的农村像非洲”。城市的繁荣让农民再一次付出了牺牲，城市经济与农村经济割裂式发展的问题充分暴露出来，城乡发展的差距越来越大。

　　制度基础是什么

　　地方政府公司化倾向的成因固然复杂，政府的宏观政策和行政体制也有需要检讨的地方。

　　20世纪90年代，为了调动地方政府的积极性，中央政府出台了财政包干体制、分灶吃饭和扩大企业自主权的若干政策。为了增加财政收入，加上拥有自然资源、土地以及对银行的初始行政权，使地方政府缺乏约束力。这对掌握着权力的官员来说也是投机获利的最佳时机，当这种借机获利成为普遍性后，必然导致政府部门分权的产业化经营，以及权力的设租、寻租行为的普遍性，而市场分割、地区封锁、行政逐利、重复建设、贪污腐化，只是其表现而已。传统计划体制的弊端和最后堡垒还很顽固，公共管理和公共服务中某些团体、区域利益在某些领域、某些行业、某些部门仍有一定的市场，已成为改革发展的阻力，需要地方政府按照中央政府的要求，把经济体制和行政管理体制的配套改革放到更重要的位置上。

　　当某些领域行政权力成为资源配置的主体，行政管理集团不可避免地通过权力实现自身收益的最大化。一旦公共性的行政管理被企业化功能替代，则意味着各种方式收益权的“合法性”。某些部门和行业凭借垄断、半垄断的资源或上游产品，获取不正当的高额利润，少部分人参与分享。具有国有资本的支配权的官员通过和企业家的合谋来侵占国有资产，使企业家的不当得利成为合法性收入，行政官员也通过暗箱操作借机获利。而维持社会秩序的警察将罚款变成创收的工具，安全部门不是去进行安全设施的检查而是靠盖章变成创收的工具。医疗费、学费都“水涨船高”。其结果只能是弱势群体权益被剥夺，中央政府的政策文件成为一纸空文。

　　而原有的地方政府考评机制偏重于经济总量，新的地方政府政绩评价体系还没有真正建立起来。中央政府必须与各级地方政府达成多项“委托─代理合同”,内容包括地区经济增长、生态环境保护、发展社会事业、完善社会保障、维护社会稳定、缩小收入差距、提高自主创新能力等。其中GDP增长率、税收增长率和就业率等增长比较容易评价,只要通过对相关指标的统计结果进行评价就可以完成,涉及的监督成本最低。相比之下,对生态环境保护等其他社会发展目标的监督则要困难得多,因为这些发展目标大多是隐性的,无法通过直接的统计数据进行评价,对它们的考核势必要涉及到大规模的实地调研和复杂的评估程序,从而导致较高的监督成本。

　　因此,有学者指出，从中央政府作为理性的委托人的角度来看,把地方GDP增长率、税收增长率和就业率等指标作为考核和奖惩地方官员的主要指标,无疑是监督成本最小的方式。地方政府作为代理人利用上级政府的信息劣势，采取机会主义对策,以经济增长的高指标来争取上级对自己的有利评价,这必然导致对社会的其他发展目标重视不够。

　　破解之策有哪些

　　破解地方政府公司化倾向，有许多重大问题需要解决。既需要把科学发展观和构建和谐社会的理念贯彻到政府改革特别是地方政府改革的总体框架里，变地方的投资型政府或经济型政府为公共服务型政府和法制型政府建设；还需要划分好中央政府与地方政府的财权、事权，这需要进行财政和税收体制改革，解决地方政府大量负债和社会信任问题；更需要提高市场配置资源的能力，创造公平的市场竞争环境，大量削减地方政府的审批项目和审批程序，使市场而不是权力成为资源配置的主体，这些改造非一日之功。

　　其一，完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。目前，人们普遍对单纯以GDP为政绩考核主要指标的弊端加深了认识，特别是对只能看出经济产出总量的情况，却不能看到这背后的环境污染和生态破坏程度，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国外经验的基础上，有关部门强调加强生态环境指标的考核；有的专家学者主张弱化GDP指标，加强生态环境和社会发展指标的考核。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善，还有很多问题需要解决。应加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加以研究和完善。

　　其二，强化地方政府行政责任制度与监察处置机制。要认真把握地方政府发挥作用的边界，贯彻落实《行政许可法》，强化地方政府

　　其三，着力完善地方政府的群众诉求和利益维护保障机制。由于经济和社会发展中地方政府的社会管理职能尚不到位，存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。地方政府的社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，要加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障机制，强化基层基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。 (作者系国家行政学院经济学部教授）