“变法”新图景：规则下的合理冲撞

　　“变法”新图景：规则下的合理冲撞

　　-本刊记者 徐浩程

　　1999年11月，中美双边谈判结束后，一场自清末以来中国最大的“变法运动”———清理、修订、废除与WTO规则冲突的法律、法规及各种红头文件———在全国范围内展开。截

至2002年11月，仅中央各部委就清理法律、法规2300多件，其中废止830件，修订325件，“变法运动”被推至高潮，但之后不久这场运动式的“变法”便偃旗息鼓，逐渐淡出人们的视线。

　　不过，这并不意味WTO规则对政府“变法”影响的终结。梳理整个邮政“变法”历程，WTO规则在对政府“变法”带来狂风暴雨式的冲击之后，正在以其特有的方式施加更深远的影响。

　　博弈邮政“变法”

　　2006年9月15日，北京市邮政监管机构筹备组正式成立。同一天，湖北、西藏邮政管理局也宣告成立。至此，内地31个省(自治区、直辖市)的邮政管理机构全部宣布成立，邮政行业“政企分开”的改革大幕拉开。但在此次改革中具有“正弦定调”地位的《邮政法》修改，却在一次次博弈中变得越发扑朔迷离。

　　2003年10月，经过近2年的酝酿，由国务院法制办牵头、国家邮政总局起草的《邮政法(草案)》第五稿出炉。但这一修改稿不仅没有缓解业界对新《邮政法》的期待，反而引起一片质疑。11月21日，中国外商投资企业协会、中国国际货运代理协会、中国对外贸易经济合作企业协会等三家协会联名上书全国人大，明确表示对修改稿的强烈争议。邮政“变法”中各方博弈力量正式登场。

　　其实，邮政“变法”中的博弈至少可以追溯到2002年《邮政法》着手修改之前。2002年2月4日，中国邮政总局发布了被业界成为“64号文件”的《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》，禁止外国快递公司处理任何重量小于500克的包裹和信件，引起外资公司强烈不满。4月5日，包括DHL、UPS在内的大型跨国快递企业联合签署了一份意见书，紧急呈交给时任国务委员的吴仪，并抄送国务院办公厅、国务院法制办、全国人大常委会法工委等一系列单位。最终在朱镕基总理批示下，通过召开各方联合会议的形式予以解决。

　　与“64号文件”相似，2003年，《邮政法》第五稿最终没能在人大相关会议上讨论通过。虽然不能完全将《邮政法》第五稿的回炉归因于三大协会的游说，但相关企业的博弈不能不说在其中发挥着重要作用。此后，随着时间推移，参与博弈的主体逐渐从外企扩展到国内民企。

　　《邮政法(草案)》第六稿、第七稿出炉后，国内民营企业就草案中专营权、普遍服务基金、快递企业的门槛限制、内资国民待遇不一致等情况先后向国务院法制办、全国人大财经委、商务部等相关部门进行游说。2006年2月13日下午，东方万邦、申通快递、天天快递等三家民营快递企业老总甚至与国家邮政局相关负责人面对面沟通了三个多小时。

　　继《邮政法(草案)》第五稿、第六稿回炉后，2006年，第七稿在内外资企业的游说下历经数次修改，于8月定版为《邮政法》第八稿；9月，传出消息第八稿拟定于当月底在相关会议上讨论。但到了10月，据相关媒体报道第八稿将推迟进入全国人大常委会有关机构的审议程序，邮政“变法”在各方利益博弈下显得十分艰难。

　　合理冲撞

　　从2002年至今，较之1987年施行的现行《邮政法》，新修订的《邮政法》每次成稿，都会引起业界的激烈争论，并在各方利益博弈下夭折。如果仔细梳理邮政“变法”整个博弈过程，会发现整个博弈正是内外资企业利用WTO规则对邮政“变法”进行冲撞的过程。

　　在诸多跨国速递企业看来，中国邮政总局2002年出台的“64号文件”是一种具有保护主义色彩的非市场举措，“与中国对WTO所作承诺的精神相冲突”。而2003年，三大协会在递交全国人大的报告中，开篇即直陈《邮政法(草案)》第五稿“不符合WTO规则和中国的入世承诺”。

　　针对第五稿中“每个从事信件、包裹寄递业务的企业提取其业务收入的4%用于设立邮政普遍服务基金”的规定，三大协会认为，邮政普遍服务作为一项国家义务，国家财政就应该根据社会发展需要进行统筹安排。因此，根据“WTO国民待遇”原则，向非邮政企业征收此项基金不妥，更何况，邮政企业已经享有国家的多重优惠。

　　同时，时任中国国际货运代理协会快递工作委员会秘书长的刘建新还认为，该稿中要求所有快递业务必须经邮政许可方可经营的规定有悖于入世承诺。其依据则是我国在入世《议定书》中曾表示，在中国入世之前已进入中国的外资企业，其已获得的“使用权、经营权和活动范围的条件，不会比中国入世前更具限制性”。

　　在对外经济贸易大学陈泰锋博士看来，这种冲撞是一种合理冲撞。之所以说合理，是因为基于“自由贸易”精神的WTO规则赋予了个体争取自身利益的权力，更何况“当初中国入世承诺中关于快递业部分的规定不是很详细。”陈泰锋告诉《决策》，“承诺中有一句说的是“现由中国邮政部门依法专营的服务除外”，其意思也就是说入世之前，中国已经实行垄断的部分可以继续延续下去，而没有实行的就不能进行垄断。依此，则《邮政法》修改趋松可以，趋严就不行。”

　　而薛荣久更愿意将这种合理看作是入世对政府“变法”的深层次影响。在他看来，发端于1999年的“变法运动”更多是与入世承诺相关，“因为入世有一个承诺，所以必须改变与承诺不相符的法律、法规。”薛荣久告诉《决策》，“但是‘变’完与承诺有关的法律之后，并不意味着WTO规则对‘变法’的影响就结束了。中国入世后已深深嵌入世贸体系之中，世贸规则也深深嵌入政府‘变法’之中。”

　　在薛荣久看来，WTO规则对“变法”的影响正在从与入世承诺相关的领域，向那些与贸易和投资并不密切关联的领域，尤其是国家机器的神经末梢扩展。犹如石头落入池中激起一阵浪花后，其荡起的涟漪正慢慢扩展开去，《中国对外贸易法》、《合资企业法》等法律法规处于石头落点，而《邮政法》处于涟漪的边缘。

　　其实，运用WTO新规对“变法”进行合理冲撞并不独现于《邮政法》的修改过程中，在陈泰锋看来入世过渡期结束之后，合理冲撞将逐渐成为WTO规则影响政府“变法”的主要方式。

　　规则之重

　　2001年入世前夕，时任国务院法制办副主任的李适称，“相关修法废法工作将在中国正式成为WTO成员前基本完成”。最终，中国用不到三年的时间清理完了2300多件法规，堪称司法史上的奇迹。于此相对的是，《邮政法》从2002年开始修改以来，历尽四年八易其稿，到目前仍然前途未卜。